Décision n° 155-R-2011

le 3 mai 2011

le 3 mai 2011

DEMANDE présentée par la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, conformément à l'article 32 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10, modifiée, pour une révision de la décision no 529-R-2009 du 31 décembre 2009.

Référence no T6650-2


Introduction

[1] L'Office des transports du Canada (l'Office) est tenu de calculer le revenu et le plafond de revenu admissible (plafond de revenu) provenant du transport du grain de l'Ouest de la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) et de la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (CP) avant le 31 décembre de chaque année. Pour la campagne agricole 2008-2009, l'Office a rendu sa décision le 31 décembre 2009 dans la décision no 529-R-2009.

[2] Le 10 novembre 2010, CN a présenté une demande de révision de la détermination de l'Office concernant le tonnage de CN qui permet de calculer son plafond de revenu, au motif de nouveaux faits et de nouvelles circonstances ultérieurs à la décision de l'Office.

[3] Dans sa demande, CN a reconnu que la requête soumise à l'Office coïncidait avec la dernière étape de la décision de l'Office sur le plafond de revenu pour la campagne agricole 2009-2010. CN a donc indiqué que l'étude de sa demande pouvait être reportée jusqu'à la nouvelle année.

Contexte

[4] Le paragraphe 151(1) de la Loi sur les transports au Canada (LTC) précise que la formule utilisée par l'Office pour calculer le plafond de revenu admissible d'une compagnie de chemin de fer au cours d'une campagne agricole comprend à la fois le nombre de tonnes de grain correspondant aux mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de l'année de référence et, tel qu'il est déterminé par l'Office, le nombre de tonnes de grain correspondant aux mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de la campagne agricole.

[5] Le revenu d'une compagnie de chemin de fer est calculé selon un montant par wagon et, par conséquent, le revenu réel perçu pour un mouvement de grain ne varie pas en fonction du tonnage déclaré. Toutefois, le plafond de revenu admissible varie directement selon le tonnage déclaré. Par conséquent, si les chiffres d'une source utilisés pour calculer le tonnage approprié sont supérieurs ou inférieurs à ceux d'une autre source, le plafond de revenu admissible peut augmenter ou diminuer en conséquence.

[6] CN demande que l'Office revoie la question du tonnage pour la campagne agricole 2008-2009 et accepte le chiffre plus élevé que CN a présenté à la place du chiffre calculé par l'Office en fonction des données de la Commission canadienne des grains (CCG) disponibles lorsque la décision no 529-R-2009 a été rendue. Étant donné que le revenu de CN dépassait son plafond de revenu pour la campagne agricole 2008-2009, l'augmentation du tonnage total et, par conséquent, l'augmentation du plafond de revenu, feraient en sorte que CN aurait droit à un remboursement partiel du montant excédentaire qu'elle a payé à la Western Grains Research Foundation.

[7] Dans la décision no 529-R-2009, l'Office a statué que le tonnage déclaré par la CCG était la source officielle utilisée pour calculer le plafond de revenu. Voici les sections pertinentes de cette décision :

[34] Ce n'est qu'en 2009 que l'Office a pris connaissance du fait que CN n'a pas présenté de données de CCG dans le cadre de la présente campagne agricole et des précédentes. CN a plutôt rajusté les données de CCG sans l'autorisation préalable ni l'accord de l'Office. En outre, les deux compagnies de chemin de fer ont indiqué qu'elles n'avaient pas l'intention d'utiliser les données de CCG aux fins de l'établissement du plafond de revenu et se proposent, dans l'avenir, de présenter de l'information sur le tonnage tirée d'autres sources.

[35] L'Office conclut que CN et CP n'ont pas présenté d'arguments convaincants justifiant que l'Office doive rejeter les données de CCG et accepter d'autres sources d'information de leur choix. L'Office fait remarquer que ces données sont utilisées à des fins de réglementation seulement et que cette utilisation par l'Office ne limite en rien les pratiques commerciales des compagnies de chemin de fer. Le paragraphe 151(1) de la LTC exige que l'Office détermine le tonnage transporté. CCG teste régulièrement les balances de terminal, qu'elle réétalonne au besoin, et les certifie pour le compte de Mesures Canada. En outre, l'Office fait remarquer que CCG possède un important processus de validation, ainsi qu'un processus de règlement des différends ouvert à toutes les parties.

[36] L'Office conclut que les poids au déchargement de CCG représentent la comptabilisation la plus exacte et la plus neutre du tonnage de grain expédié dans les terminaux et dans les silos de transbordement et que les méthodes de CCG sont appliquées uniformément aux deux compagnies de chemin de fer.

[37] Par souci d'équité, l'Office, avant d'accepter tout autre méthode, doit être convaincu que la méthode satisferait aux exigences essentielles en matière d'uniformité et de fiabilité et qu'elle pourrait être vérifiée par un tiers qualifié ou par l'Office. En outre, une autre source de données satisfaisant à ces exigences devrait être mise à l'essai entièrement avant d'être adoptée et ne serait utilisée qu'à la suite du processus d'essai.

Constatation de l'Office

[38] À la lumière de son analyse et grâce à l'utilisation de l'information sur le tonnage de CCG et de l'information sur les poids présentée par les compagnies de chemin de fer susmentionnées, l'Office conclut que le tonnage pour CN s'établit à 14 980 650 et que celui de CP s'établit à 16 215 713.

[39] À moins qu'il en décide autrement, l'Office ordonne à CN et à CP de déclarer, pour les déterminations de toutes les années à venir (dès la campagne agricole 2009-2010), les tonnages aux fins du plafond de revenu en utilisant les poids obtenus auprès de CCG, sans aucun rajustement.

[40] L'Office encourage les compagnies de chemin de fer à se prévaloir du programme de règlement des différends de CCG si elles sont en désaccord avec les données que cet organisme leur présente.

Présentation de CN

[8] CN fait valoir que depuis l'émission de la décision no 529-R-2009, elle collabore avec la CCG, CP et le personnel de l'Office pour améliorer le processus de détermination des poids de la CCG. CN indique que la « collaboration a permis de mieux comprendre les données de la CCG, les difficultés à faire correspondre les données des compagnies de chemin de fer avec celles de la CCG… » (traduction). CN affirme que le processus amélioré, lorsqu'il est appliqué aux données de la campagne agricole 2008-2009, donne des résultats très différents de ceux obtenus avec le processus utilisé par l'Office à la fin de 2009.

[9] CN fait également valoir que son analyse, fondée sur le processus amélioré, la conduit à conclure que la principale source de variances entre le processus de l'Office et le processus amélioré a trait aux déchargements partiels. CN indique que, bien que cela ne soit pas typique, des déchargements partiels se produisent lorsqu'un wagon-trémie est déchargé à des heures, des dates et même des endroits différents.

[10] CN fait remarquer que les déchargements partiels compliquent le rapprochement des données de la CCG et qu'en l'absence d'un processus de correspondance suffisamment perfectionné, le tonnage déclaré sera sous-estimé. CN affirme qu'il faut s'assurer que tous les déchargements partiels d'un wagon-trémie sont additionnés pour justifier le tonnage total réellement déchargé aux fins du calcul du plafond de revenu. CN indique qu'elle a analysé en détail 100 mouvements de wagons-trémies afin de comparer les résultats du processus utilisé par l'Office avec le nouveau processus et que cette analyse a fait ressortir les défauts du processus utilisé par l'Office à la fin de 2009.

[11] De plus, CN renvoie à des données incomplètes fournies par la CCG, qui peuvent venir du fait que la CCG a parfois de la difficulté à déterminer si un wagon déchargé appartient à CN ou à CP.

[12] CN soutient que si ces nouveaux faits et ces nouvelles circonstances avaient été connus de l'Office, celui-ci en serait arrivé à une décision différente dans le cadre de la détermination du plafond de revenu pour la campagne agricole 2008-2009.

[13] CN conclut que l'Office devrait revoir à la hausse le chiffre du tonnage de CN figurant dans la décision no 529-R-2009 et ajouter 6 974 tonnes au chiffre initialement soumis par CN. Par conséquent, CN demande que le montant total du rajustement effectué par l'Office pour tenir compte de l'impact du poids calculé par la CCG, soit 223 040 $, plus la pénalité connexe de 11 152 $, lui soient remboursés.

[14] Dans sa demande, CN fait valoir que des conditions précises ont été remplies pour que l'Office révise une décision antérieure en vertu de l'article 32 de la LTC. CN a renvoyé à la décision no 649-R-1997 et cité l'extrait suivant de cette décision :

Il est important de souligner au départ que le processus de révision visé à l'article 32 de la LTC ne donne pas carte blanche à l'Office pour ce qui est de la révision de ses décisions et arrêtés. Son pouvoir de révision est en effet circonscrit et ne peut être invoqué que si des faits nouveaux sont survenus ou que les circonstances ont évolué depuis qu'il a pris la décision ou l'arrêté en question. L'Office doit d'abord déterminer si des faits nouveaux sont survenus ou si les circonstances ont évolué entourant l'affaire visée par sa décision ou son arrêté. Dans l'affirmative, il doit déterminer si ces changements justifient une révision, une annulation ou une modification de sa décision ou de son arrêté.

Question

[15] Les données obtenues par CN pour la demande d'un nouveau processus de calcul du tonnage déclaré et les erreurs alléguées découlant de l'utilisation du processus actuel constituent-elles de faits nouveaux ou une évolution des circonstances depuis que la décision no 529-R-2009 a été rendue, qui justifieraient une révision de cette décision et, le cas échéant, comment la décision no 529-R-2009 serait-elle révisée?

Analyse et constatations

[16] Il existe des principes sous-jacents importants à prendre en compte lorsque l'Office évalue s'il y a eu des faits nouveaux ou une évolution des circonstances depuis qu'il a rendu une décision et, le cas échéant, si le changement est suffisant pour justifier une révision.

[17] Premièrement, il incombe au demandeur de fournir à l'Office les preuves formelles qu'un changement est effectivement survenu dans les faits ou les circonstances. Deuxièmement, une demande en vertu de l'article 32 ne doit pas servir à présenter des faits qui étaient connus du demandeur ou qui auraient pu être découverts par une diligence raisonnable avant que ne soit prise la décision originale. Troisièmement, une demande en vertu de l'article 32 ne doit pas servir à donner au demandeur la possibilité de clore un dossier. Quatrièmement, un changement réel doit s'être produit dans les faits ou les circonstances, lequel doit être concilié avec le principe juridique fondamental en faveur du caractère définitif des décisions.

[18] Dans ce contexte, et en plaçant les présentations de CN dans le contexte des données qu'elle a fournies pendant l'examen du plafond de revenu pour la campagne agricole 2008-2009, l'Office formule les observations suivantes.

[19] Premièrement, CN offre à titre de preuve et invoque un échantillon de 100 mouvements de wagons-trémies. Cet échantillon est très petit par rapport au nombre total des expéditions de grain faites par CN, soit 100 000, au cours de la campagne agricole 2008-2009.

[20] CN n'a pas expliqué comment elle a sélectionné ces 100 mouvements ni comment les mouvements seraient représentatifs de son trafic et s'appliqueraient pour que l'Office puisse extrapoler et déterminer l'impact global éventuel.

[21] Compte tenu de l'analyse de ce petit échantillon, l'Office a de la difficulté à conclure qu'il existe des preuves formelles d'un changement dans les faits ou les circonstances. En fonction des présentations, l'Office conclut donc que CN ne s'est pas acquittée du fardeau de la preuve.

[22] Deuxièmement, CN reconnaît que les améliorations supposées du processus actuel de la CCG ont été apportées grâce à une collaboration entre un certain nombre de parties intéressées. Cette collaboration découle de la détermination de l'Office dans la décision no 529-R-2009 selon laquelle les données que CN a fournies avant 2009 n'étaient pas les données de la CCG, mais les données de la CCG modifiées par CN à l'insu et sans l'autorisation ou l'accord préalable de l'Office. Cela montre clairement que CN était au courant, avant la décision no 209-R-2009, qu'il existait d'éventuelles erreurs dans le tonnage déclaré par la CCG sur lequel l'Office a fondé sa décision. En conséquence, l'Office conclut que les faits présentés par CN sont des faits qui, s'ils n'étaient pas effectivement connus de CN, auraient pu être découverts par CN au moyen d'une diligence raisonnable avant la décision no 529-R-2009.

[23] En outre, comme il est indiqué au paragraphe 35 de la décision no 529-R-2009, malgré les arguments présentés par CN et CP selon lesquels d'autres sources que celles de la GCC devraient être utilisées pour calculer le tonnage, l'Office a décidé que ces arguments n'étaient pas suffisamment convaincants pour justifier la modification de la méthode qu'il utilise. Cette demande de CN dont est maintenant saisi l'Office semble être un nouvel argument plus détaillé au sujet de la même question déjà rejetée par l'Office dans la décision no 529-R-2009 pour des motifs raisonnables.

[24] Troisièmement, CN reconnaît dans sa présentation que les dernières données qu'elle a fournies sont le fruit d'une analyse détaillée des mouvements de wagons-trémies qu'elle a réalisée et qui a été déposée auprès de l'Office et a servi à rendre la décision no 529-R-2009. L'Office estime donc que cette demande de CN est simplement une tentative de clore ou de compléter le dossier existant, ce qui n'est pas un motif pour une demande en vertu de l'article 32.

[25] Finalement, la décision no 529-R-2009 traite déjà de la question soulevée par CN dans sa demande. La méthode énoncée aux paragraphes 36 et 39 de la décision no 529-R-2009 est tout à fait claire. L'Office a conclu que les poids de la CCG représentent la comptabilisation la plus exacte et la plus neutre des tonnages de grain et qu'elle doit s'appliquer sans modification. De plus, comme il est précisé au paragraphe 37 de cette décision, l'Office a indiqué qu'il n'envisagera une modification à sa méthode actuelle que lorsqu'il estimera que l'étude d'un changement est justifiée et qu'elle ne serait utilisée qu'à la suite d'un processus d'essai rigoureux.

[26] Dans cette demande, CN soutient en fait que l'Office devrait adopter après coup une nouvelle méthode et l'appliquer rétroactivement sans un examen préalable complet et juste et une approbation de l'Office. Comme il est indiqué plus haut, pour évaluer les mérites d'une demande en vertu de l'article 32, l'Office doit concilier les changements survenus dans les faits et les circonstances et le principe juridique fondamental en faveur du caractère définitif des décisions. Dans ce cas, le caractère définitif motivé de la décision no 529-R-2009, fondée sur la méthode acceptée, l'emporte largement sur les changements intervenus dans les faits et les circonstances, que l'Office n'a pas accepté de toute façon.

Conclusion

[27] L'Office conclut qu'il n'y a eu aucun fait nouveau ou aucune évolution des circonstances qui justifient une révision de la décision no 529-R-2009 conformément à l'article 32 de la LTC.

Décision de l'office

[28] L'Office rejette la demande.

Membres

  • Geoffrey C. Hare
  • Raymon J. Kaduck
  • John Scott

Membre(s)

Geoffrey C. Hare
Raymon J. Kaduck
J. Mark MacKeigan
John Scott
Jean-Denis Pelletier, ing.
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