Décision n° 333-AT-A-2012

le 21 août 2012

DEMANDE de révision présentée par Air Canada en vertu de l’article 32 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10, modifiée.

No de référence : 
U3570/13

DEMANDE

[1] Air Canada demande une révision, en vertu de l’article 32 de la Loi sur les transports au Canada (LTC), des constatations lui imposant l’obligation de fournir de l’oxygène sur ses vols intérieurs, aussi longtemps qu’elle n’acceptera pas l’oxygène gazeux personnel des passagers, et que les décisions nos 164-AT-A-2010 et 336-AT-A-2008 (décision portant sur l’oxygène), modifiées par la décision no 411-AT-A-2009 (décision révisée), soient modifiées de façon à changer la mesure d’accommodement appropriée, sur les vols intérieurs, à la seule utilisation de concentrateurs d’oxygène portatifs (COP) [plutôt qu’à l’utilisation de COP et d’oxygène gazeux comprimé personnel des passagers].

CONTEXTE

[2] En 2008, l’Office des transports du Canada (Office) a rendu la décision portant sur l’oxygène, laquelle traitait les demandes présentées contre Air Canada et WestJet en ce qui concerne les personnes qui ont besoin d’oxygène thérapeutique lorsqu’elles voyagent par avion. L’Office a conclu que la mesure d’accommodement appropriée (dont il est fait mention dans la décision portant sur l’oxygène à titre de « mesure d’accommodement la plus appropriée ») pour ces personnes, lorsqu’elles voyagent à bord de vols intérieurs, consiste à leur permettre d’utiliser l’oxygène personnel des passagers, quelle que soit la forme permise par la réglementation, à savoir de l’oxygène gazeux personnel des passagers et des COP. L’Office a également conclu que, pour autant que soient éliminés les obstacles abusifs liés au système d’oxygène d’Air Canada, il accepterait que le service d’oxygène d’Air Canada constitue une solution de rechange équivalente à l’oxygène gazeux personnel des passagers. Par conséquent, comme Air Canada a choisi de ne pas permettre l’oxygène gazeux personnel des passagers à bord des vols intérieurs, elle a dû fournir un service d’oxygène gazeux. En outre, puisque Air Canada a choisi de fournir l’oxygène au moyen de son service Medipak ou par l’entremise d’un tiers fournisseur, elle a dû mettre en œuvre des mesures correctives spéciales pour éliminer un certain nombre d’obstacles abusifs.

[3] En 2009, Air Canada a demandé que l’Office modifie la décision portant sur l’oxygène, car Air Canada se proposait de fournir la mesure d’accommodement appropriée établie dans la décision en permettant l’utilisation d’oxygène gazeux personnel des passagers à bord des vols intérieurs, sous réserve de conditions très spécifiques, en plus de permettre l’utilisation de COP personnels des passagers. L’Office a révisé la décision portant sur l’oxygène et a rendu une décision révisée qui modifiait, notamment, la décision portant sur l’oxygène de façon à exiger, jusqu’à ce qu’Air Canada accepte l’utilisation de l’oxygène gazeux personnel des passagers à bord des vols intérieurs, qu’Air Canada prenne une mesure provisoire pour rembourser aux passagers le coût de l’oxygène gazeux qu’ils utilisent entre l’enregistrement et l’embarquement, l’atterrissage et la livraison des bagages, entre les escales, ainsi que jusqu’à leur arrivée dans l’aire publique générale de la destination finale, sur les vols entièrement intérieurs (c.-à-d. qu’Air Canada offre gratuitement un service d’oxygène continu).

[4] En 2010, Air Canada a demandé que l’Office réexamine, en vertu de l’article 32 de la LTC, la décision portant sur l’oxygène et la décision révisée en ce qui a trait à la mesure d’accommodement appropriée, le service continu et les frais, et ce, en tenant compte de l’utilisation croissante des COP. Air Canada a indiqué qu’au cours d’une période de 12 mois débutant le 9 février 2009, des COP ont été utilisés lors de 430 vols de passagers/tronçons de vol (ce qui représente un taux d’utilisation d’oxygène par des personnes de 41 pour cent). Durant la même période, son service Medipak a été utilisé au cours de 621 vols de passagers/segments de vol (ce qui équivaut à un taux d’utilisation d’oxygène de 59 pour cent), comparativement à seulement un nombre minime de passagers ayant utilisé un COP en 2008. Air Canada a affirmé que même si l’oxygène gazeux était plus souvent utilisé, cela ne représentait plus la mesure d’accommodement appropriée et que les COP constituaient une méthode d’accommodement aussi utile et appropriée que l’oxygène gazeux.

[5] Dans la décision no 164-AT-A-2010, l’Office a examiné la demande d’Air Canada et a conclu que les données qu’elle a fournies en ce qui concerne l’utilisation des COP ne reflétaient pas un changement suffisamment important des faits ou des circonstances pour justifier une modification de la détermination de l’Office relative à la mesure d’accommodement appropriée. Toutefois, l’Office a modifié la décision portant sur l’oxygène en ce qui concerne les remboursements versés par Air Canada aux passagers pour un approvisionnement en oxygène à bord des vols exclusivement intérieurs.

QUESTION

[6] Y a-t-il eu des faits nouveaux ou une évolution des circonstances depuis que la décision no 164‑AT‑A‑2010 a été rendue qui justifient une révision de cette décision et de la décision portant sur l’oxygène, modifiées par la décision révisée, afin de changer la mesure d’accommodement appropriée à bord des vols intérieurs pour adopter l’unique utilisation des COP?

Faits, éléments de preuve et présentations

[7] Air Canada fait valoir qu’il y a eu un fait nouveau significatif et une évolution considérable des circonstances depuis que la décision no 164-AT-A-2010 a été rendue et que cela justifie que l’Office réexamine sa détermination selon laquelle, aussi longtemps qu’Air Canada ne permet pas l’oxygène gazeux personnel des passagers à bord de ses vols intérieurs, elle doit offrir son service d’oxygène Medipak gratuitement, et ce, de façon continue.

[8] Un des éléments présentés par Air Canada pour appuyer sa demande de modification est la situation actuelle relativement à ses services Medipak à la suite de la fermeture d’Aveos Fleet Performance (Aveos), le fournisseur unique de Medipak du transporteur, le 18 mars 2012. Bien qu’Air Canada ait indiqué qu’elle a conclu un contrat avec un nouveau fournisseur d’oxygène gazeux, elle a également indiqué que la situation l’empêcherait de reprendre complètement son service Medipak avant le 20 juin 2012.

[9] En outre, Air Canada soutient que l’utilisation des COP est actuellement plus fréquente que l’utilisation des services Medipak; elle indique que la commodité des COP constitue un facteur majeur pour expliquer cette tendance (faciles à transporter, aucun réapprovisionnement nécessaire et possibilité de les utiliser à destination).

[10] Air Canada a présenté les statistiques suivantes sur le trafic de ses passagers au cours de la dernière année, soit d’avril 2011 à avril 2012, en fonction de ses marchés :

  • Vols intérieurs : 205 COP (51 pour cent) et 193 Medipak (48,5 pour cent), pour un total de 398
  • Vols transfrontaliers (Canada-É.-U.) : 267 COP (75,2 pour cent) et 88 Medipak (24,8 pour cent), pour un total de 355
  • Vols internationaux : 583 COP (61,7 pour cent) et 362 Medipak (38 pour cent), pour un total de 945

Les statistiques pour les trois marchés sont de 1 055 COP (62 pour cent) et 643 Medipak (38 pour cent), pour un total de 1 698.

[11] Air Canada indique que l’utilisation plus fréquente des COP ressort davantage du fait que, à la suite de la mise en place provisoire et partielle de ses services Medipak, de nombreux passagers nécessitant de l’oxygène thérapeutique ont confirmé qu’ils pouvaient utiliser un COP pendant le vol.

[12] Air Canada laisse entendre que les chiffres susmentionnés montrent que la majorité des passagers nécessitant de l’oxygène thérapeutique utilisent des COP plutôt que les services Medipak, même si l’utilisation de ce dernier service est gratuit à bord des vols intérieurs (sauf pour les biens consommables). Air Canada déclare [traduction] « qu’entre février 2009 et février 2010, 59 pour cent des passagers nécessitant de l’oxygène à bord de vols intérieurs ont demandé les services Medipak, alors que seulement 41 pour cent ont utilisé un COP. Cela signifie qu’il y a eu une augmentation proportionnelle d’utilisateurs de COP de plus de 25 pour cent ».

[13] En outre, Air Canada maintient qu’il y a eu une augmentation du nombre des modèles de COP qu’elle accepte depuis que la décision no 164‑AT‑A‑2010 a été rendue. Air Canada accepte maintenant 11 modèles offerts à l’échelle internationale. Enfin, Air Canada indique qu’elle a remarqué une augmentation du nombre de passagers utilisant le service Medipak à bord des vols intérieurs et qui possèdent également leur propre COP pour utilisation à l’aéroport et à destination. Air Canada ajoute que les COP peuvent également servir aux passagers en cours de vol.

ANALYSE

Contexte législatif

[14] Conformément à l’article 32 de la LTC :

L’Office peut réviser, annuler ou modifier ses décisions ou arrêtés, ou entendre de nouveau une demande avant d’en décider, en raison de faits nouveaux ou en cas d’évolution, selon son appréciation, des circonstances de l’affaire visée par ces décisions, arrêtés ou audiences.

[15] Il importe de souligner dès le départ que la procédure de révision envisagée par l’article 32 de la LTC n’est pas une procédure d’appel. Les parties qui souhaitent interjeter appel d’une décision de l’Office peuvent le faire devant la Cour d’appel fédérale en vertu de l’article 41 de la LTC.

[16] Pas plus que cette procédure n’équivaut à un pouvoir illimité conféré à l’Office de revenir sur ses décisions. La compétence de l’Office en vertu de cet article est limitée et ne peut être exercée que si, à son avis, il y a eu des faits nouveaux ou une évolution des circonstances de l’affaire visée par une décision particulière depuis qu’elle a été rendue.

[17] À vrai dire, la capacité d’un tribunal à réviser une décision définitive constitue une exception à la règle du functus officio selon laquelle un tribunal n’a pas le droit de revenir sur une décision définitive. Dans l’affaire Chandler c. Alberta Association of Architects, [1989] 2 R.C.S. 848, la Cour suprême du Canada a abordé la question de savoir si un conseil ou un tribunal, comme l’Office, est habilité à revenir sur une décision finale :

En règle générale, lorsqu’un tel tribunal a statué définitivement sur une question dont il était saisi conformément à sa loi habilitante, il ne peut revenir sur sa décision simplement parce qu’il a changé d’avis, parce qu’il a commis une erreur dans le cadre de sa compétence, ou parce que les circonstances ont changé. Il ne peut le faire que si la loi le lui permet ou s’il y a eu un lapsus ou une erreur au sens des exceptions énoncées dans l’arrêt Paper Machinery Ltd. v. J.O. Ross Engineering Corp., précité.

Le principe du functus officio s’applique dans cette mesure. Cependant, il se fonde sur un motif de principe qui favorise le caractère définitif des procédures plutôt que sur la règle énoncée relativement aux jugements officiels d’une cour de justice dont la décision peut faire l’objet d’un appel en bonne et due forme. C’est pourquoi j’estime que son application doit être plus souple et moins formaliste dans le cas de décisions rendues par des tribunaux administratifs qui ne peuvent faire l’objet d’un appel que sur une question de droit. Il est possible que des procédures administratives doivent être rouvertes, dans l’intérêt de la justice, afin d’offrir un redressement qu’il aurait par ailleurs été possible d’obtenir par voie d’appel.

Par conséquent, il ne faudrait pas appliquer le principe de façon stricte lorsque la loi habilitante porte à croire qu’une décision peut être rouverte afin de permettre au tribunal d’exercer la fonction que lui confère sa loi habilitante.

[18] L’article 32 de la LTC énonce le cadre législatif par lequel l’Office peut exercer son pouvoir de revenir sur ses décisions. L’Office a tous les pouvoirs d’interpréter les dispositions de la LTC, sa loi habilitante.

[19] Une question analogue a été tranchée par la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Kent c. Canada (A.G.), 2004 CAF 420 (affaire Kent). La Cour a établi un double critère pour la question de savoir si des faits nouveaux sont présentés à un tribunal dans le cadre d’une demande d’annulation ou de modification d’une décision. D’abord, il faut que les faits nouveaux avancés n’aient pas été découverts, malgré une diligence raisonnable, avant la première audience. Si tel est le cas, le tribunal doit alors passer à la deuxième étape et évaluer le caractère substantiel des faits nouveaux, c’est-à-dire qu’il doit déterminer l’importance des présumés faits nouveaux pour le fond de la demande. Au cas où il n’y aurait pas de faits nouveaux, la décision reste valable.

[20] Même si la décision rendue dans l’affaire Kent a trait au paragraphe 84(2) du Régime de pensions du Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑8, qui mentionne la présentation de « faits nouveaux » plutôt qu’« un changement des faits et une évolution des circonstances », l’Office y voit néanmoins une source d’orientation sur ce qui peut constituer un changement des faits ou une évolution des circonstances.

[21] Pour traiter une demande de révision, l’Office doit commencer par déterminer s’il y a eu un changement des faits ou une évolution des circonstances de l’affaire visée par la décision. Si aucun changement de ce type n’existe, la décision reste valable. Si, en revanche, l’Office conclut qu’il y a eu des faits nouveaux ou une évolution des circonstances depuis que la décision a été rendue, il doit alors déterminer si ce changement est suffisant pour justifier une révision, une annulation ou une modification de la décision. Lorsqu’une autre partie a participé à la première audience, l’Office peut décider d’enclencher le processus des actes de procédure pour être sûr que toutes les parties à la décision originale ont la chance de traiter des questions, notamment de la question de savoir s’il y a eu des faits nouveaux ou une évolution des circonstances depuis que la décision a été rendue et de déterminer l’incidence de ce changement sur la question.

[22] La formation des membres conclut que le libellé de l’article 32 doit généralement être interprété comme intéressant seulement les faits ou les circonstances qui n’existaient pas au moment de l’audience originale ou qui n’étaient pas susceptibles d’être découverts par le demandeur à ce moment. Si le fait était connu du demandeur ou qu’il pouvait être découvert en exerçant une diligence raisonnable au moment de la plainte d’origine, il ne peut alors constituer un changement des faits ou une évolution des circonstances. Le texte de l’article 32 réfère clairement aux faits nouveaux ou à l’évolution des circonstances de l’affaire visée par la décision.

[23] Le fardeau de la preuve impose à la partie qui demande la révision de fournir à l’Office des éléments de preuve et des explications prouvant qu’un changement présumé des faits ou des circonstances s’est produit depuis que la décision a été rendue. Le demandeur doit aussi expliquer en quoi le changement présumé a une incidence sur l’issue de l’affaire.

[24] Une demande présentée en vertu de l’article 32 n’est pas la solution qui convient pour produire des éléments de preuve qui étaient connus ou qui auraient dû être connus du demandeur lors de la présentation de sa demande originale. Son but n’est pas d’offrir la possibilité à la partie perdante de compléter le dossier ou de débattre à nouveau d’une affaire. Pour que la demande aboutisse, il doit y avoir eu un changement véritable des faits ou des circonstances depuis que la décision originale a été rendue pour justifier une nouvelle audience. Cela doit être soupesé par rapport au principe juridique de base qui privilégie la finalité des décisions. Cela protège l’autre partie, qui est en droit légitime de s’attendre à ce qu’une décision, une fois rendue, est définitive.

Y a-t-il eu des faits nouveaux ou une évolution des circonstances?

[25] Dans le cas en l’espèce, l’Office reconnaît que le pourcentage accru des passagers qui utilisent un COP à bord de vols intérieurs et que la situation touchant Aveos constituent des faits nouveaux et une évolution des circonstances depuis que la décision portant sur l’oxygène, modifiée par la décision révisée et par la décision no 164-AT-A-2010 (décisions), a été rendue.

Les faits nouveaux ou l’évolution des circonstances sont-ils suffisamment importants pour justifier une modification des décisions?

[26] Dans la décision no 164-AT-A-2010, l’Office a reconnu qu’il semble y avoir eu une augmentation considérable de l’utilisation des COP parmi les passagers d’Air Canada nécessitant de l’oxygène thérapeutique pendant un vol, et que cette tendance est susceptible de se poursuivre. Cependant, l’Office a déterminé que les données fournies par Air Canada pour la période s’échelonnant de février 2009 à février 2010, selon lesquelles 41 pour cent de l’oxygène utilisé à bord des vols intérieurs d’Air Canada proviennent des COP personnels des passagers comparativement à une utilisation minimale des COP en 2008, ne constituaient pas des faits nouveaux ou une évolution des circonstances suffisamment importants pour justifier une modification de la détermination de l’Office relative à la mesure d’accommodement appropriée.

[27] En ce qui concerne la dernière année, bien que les données présentées par Air Canada appuient son assertion selon laquelle il y a eu une augmentation proportionnelle de 25 pour cent dans l’utilisation des COP à bord de ses vols intérieurs, il n’en demeure pas moins que seulement près de la moitié des passagers d’Air Canada qui ont besoin d’oxygène thérapeutique pendant un vol intérieur ont utilisé des COP. Air Canada fait valoir que la majorité des passagers qui demandent des services Medipak se déplacent avec un COP pour la destination, lequel pourrait leur servir en vol, mais Air Canada n’a pas attesté la véracité de cette allégation. Air Canada invoque la situation imprévue liée à Aveos comme un des motifs justifiant le bien-fondé de sa demande de modifier la détermination de l’Office relative à la mesure d’accommodement appropriée. Toutefois, Air Canada a trouvé un autre fournisseur pour répondre à ses besoins en matière d’oxygène gazeux et a indiqué qu’elle serait en mesure de reprendre son service Medipak complet sur les vols intérieurs d’ici le 20 juin 2012.

[28] L’Office conclut que les données présentées par Air Canada relativement à l’utilisation des COP à bord de ses vols intérieurs au cours de la dernière année ne constituent pas des faits nouveaux ou une évolution des circonstances suffisamment importants pour justifier une modification de sa détermination relative à la mesure d’accommodement appropriée. En outre, l’Office conclut que la situation attribuable à la fin des activités d’Aveos ne constitue pas un fait nouveau ou une évolution des circonstances suffisamment important pour justifier la modification de sa détermination relative à la mesure d’accommodement appropriée.

[29] Par ailleurs, l’Office conclut qu’Air Canada n’a pas prouvé que les faits nouveaux ou les nouvelles circonstances qui sont survenus depuis que les décisions ont été rendues pourraient changer le résultat des décisions. Les données présentées par Air Canada quant à l’utilisation des COP à bord de ses vols intérieurs et quant à la situation attribuable à la fin des activités d’Aveos ne constituent pas des faits nouveaux ou une évolution des circonstances qui sont suffisamment importants pour justifier une modification de la détermination de l’Office relative à la mesure d’accommodement appropriée. Par conséquent, l’Office ne modifiera pas les décisions en retirant l’exigence selon laquelle Air Canada doit accepter, à bord de ses vols intérieurs, l’oxygène gazeux personnel des passagers ou selon laquelle Air Canada doit offrir une solution de rechange équivalente, comme son service Medipak avec les mesures correctives nécessaires pour tenir compte des constatations de l’Office sur les obstacles abusifs, dont le fait que le service doit être offert gratuitement et de façon continue.

CONCLUSION

[30] L’Office rejette la demande d’Air Canada relative à la révision, en vertu de l’article 32 de la LTC, des constatations de l’Office qui obligent Air Canada à fournir de l’oxygène sur ses vols intérieurs tant et aussi longtemps qu’elle n’acceptera pas l’oxygène gazeux personnel des passagers. Par ailleurs, l’Office rejette la demande d’Air Canada de faire modifier la décision no 164-AT-A-2010 et la décision portant sur l’oxygène, toutes deux modifiées par la décision révisée, afin de changer la mesure d’accommodement appropriée pour les vols intérieurs de manière que soit permise uniquement l’utilisation des COP (plutôt que l’utilisation des COP et de l’oxygène gazeux comprimé personnel des passagers).

Membre(s)

Geoffrey C. Hare
J. Mark MacKeigan
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