Décision n° 353-P-A-2001

le 27 juin 2001

le 27 juin 2001

RELATIVE à une plainte déposée par Don Pickle, au nom de la Municipalité de Qikiqtarjuaq (Nunavut), contre Bradley Air Services Limited exerçant également son activité sous le nom de First Air et/ou Ptarmigan Airways et/ou Northwest Territorial Airways et/ou NWT Air (ci-après First Air) et Kenn Borek Air Ltd., sur la route Broughton Island-Iqaluit.

Référence no M4370/F151/00-2


PLAINTE

Le 31 août 2000, Don Pickle (ci-après le plaignant) a, au nom de la Municipalité de Qikiqtarjuaq, déposé auprès de l'Office des transports du Canada (ci-après l'Office) la plainte énoncée dans l'intitulé.

Dans une lettre datée du 12 octobre 2000, le plaignant, First Air et Kenn Borek Air Ltd. (ci-après Kenn Borek) ont été informés que l'article 66 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10 (ci-après la LTC), décrit la compétence de l'Office relativement aux plaintes concernant les prix et les taux offerts par des transporteurs aériens pour des services intérieurs. Plus particulièrement, les parties ont été avisées que, conformément au paragraphe 66(1) de la LTC, l'Office peut prendre des mesures correctives suivant la réception d'une plainte. Dans cette même lettre, First Air et Kenn Borek ont été invitées à soumettre à l'Office et au plaignant leurs réponses à la plainte.

First Air et Kenn Borek ont déposé leurs réponses à la plainte le 10 novembre 2000 et le 13 novembre 2000 respectivement. Le 27 novembre 2000, le plaignant a déposé sa réplique dans laquelle il disait vouloir retirer sa plainte contre Kenn Borek. Le plaignant avait alors soulevé diverses questions concernant les pratiques de tarification de First Air sur la route Broughton Island-Iqaluit. Il avait demandé à l'Office de procéder à un examen des prix et des taux qui étaient offerts par First Air avant l'arrivée de Kenn Borek sur le marché Broughton Island-Iqaluit, afin de déterminer si First Air avait abusé de sa situation de monopole.

Par la décision no LET-P-A-412-2000 datée du 27 décembre 2000, le plaignant a été informé que, conformément aux dispositions de l'article 66 de la LTC, l'Office devait tenir compte de tous les services fournis par des transporteurs aériens sur la route Broughton Island-Iqaluit et que, comme Kenn Borek était un transporteur exploitant un service sur cette route, son service serait pris en considération. Le même jour, par la décision no LET-P-A-411-2000, l'Office a demandé à First Air de répondre aux questions soulevées dans la réplique du plaignant datée du 27 novembre 2000. Le 3 janvier 2001, First Air a déposé ses commentaires et fourni de l'information sur plusieurs des points soulevés par le plaignant.

Dans un document télécopié le 1er février 2001, le plaignant a précisé les périodes sur lesquelles portait sa plainte concernant les prix offerts par First Air.

Le 13 février 2001, First Air a été informée de ces précisions.

Le 21 février 2001, First Air a demandé des précisions à l'Office au sujet de l'examen de la plainte.

Par la décision no LET-P-A-111-2001 datée du 6 mars 2001, les parties ont été informées que, même si la réplique du plaignant en date du 27 novembre 2000 avait été déposée après le délai prévu par les Règles générales de l'Office national des transports, DORS/88-23 (ci-après les Règles générales), l'Office avait décidé d'accepter cette réplique en vertu de l'article 8 des Règles générales. Dans cette même décision, les parties ont été informées que le plaignant avait précisé que sa plainte concernait les prix et les taux offerts par First Air sur la route Broughton Island-Iqaluit le 17 avril 1998, le 17 août 1998 et le 17 août 2000, et que la plainte serait traitée conformément aux dispositions de l'article 66 de la LTC qui étaient en vigueur à chacune de ces dates. Les parties ont également été avisées que, selon l'article 66 de la LTC qui était en vigueur le 17 avril 1998 et le 17 août 1998, l'Office peut prendre certaines mesures correctives sur réception d'une plainte s'il conclut qu'un licencié qui est le seul à offrir un service intérieur a offert un prix excessif ou une augmentation de prix excessive. Les parties ont aussi été informées qu'étant donné que la définition de « prix de base » à l'article 55 de la LTC n'inclut pas les prix offerts par un transporteur pour le transport de marchandises, l'Office devait limiter son examen aux tarifs passagers offerts par First Air pour le service intérieur fourni entre Broughton Island et Iqaluit aux dates spécifiées en 1998. Toujours dans la même décision, First Air a été invitée à fournir à l'Office et au plaignant ses commentaires au sujet des questions reliées aux prix de 1998 soulevées dans la plainte.

En ce qui concerne les prix et les taux offerts par les transporteurs aériens sur la route Broughton Island-Iqaluit le 17 août 2000, les parties ont été informées que cette question serait abordée aux termes des dispositions de l'article 66 de la LTC qui étaient en vigueur à partir du 5 juillet 2000 et que l'Office ne demanderait aucun renseignement supplémentaire aux parties.

Le 9 mars 2001, First Air a demandé qu'on lui accorde plus de temps pour répondre aux questions sur les prix de 1998 soulevées dans la plainte et, dans la décision no LET-P-A-121-2001 datée du 13 mars 2001, l'Office a reporté l'échéance au 23 avril 2001. First Air a déposé sa réponse à cet aspect de la plainte le 23 mars 2001. Le plaignant n'a déposé aucune réplique.

Le 11 mai 2001, Kenn Borek a annoncé qu'elle avait commencé à exploiter un service de vols réguliers à destination de Broughton Island le 5 août 1998.

Aux termes du paragraphe 29(1) de la LTC, l'Office est tenu de rendre sa décision au plus tard 120 jours après la date de réception de la demande, sauf s'il y a accord entre les parties pour une prolongation du délai. Dans le cas présent, les parties ont convenu de prolonger le délai jusqu'au 27 juin 2001.

QUESTIONS

L'Office doit déterminer :

  1. Si First Air était la seule personne à fournir un service intérieur entre Broughton Island et Iqaluit au sens de l'article 66 de la LTC qui était en vigueur le 17 avril 1998 et le 17 août 1998, et si tel était le cas,

    Si le prix faisant l'objet de la plainte constitue le prix de base, au sens de l'article 55 de la LTC, offert par First Air relativement à son service entre Broughton Island et Iqaluit le 17 avril 1998 et le 17 août 1998, et si tel était le cas,

    Si ce prix était excessif.

  2. Si First Air, y compris les membres licenciés de son groupe, ou Kenn Borek, y compris les membres licenciés de son groupe, était la seule personne à fournir un service intérieur entre Broughton Island et Iqaluit au sens de l'article 66 de la LTC le 17 août 2000, et si tel était le cas,

    Si les prix ou les tarifs marchandises offerts ou publiés par First Air ou Kenn Borek relativement à leur service entre Broughton Island et Iqaluit faisant l'objet de la plainte étaient excessifs.

POSITIONS DES PARTIES

Le plaignant fait valoir que les prix offerts par First Air pour son service intérieur entre Broughton Island et Iqaluit sont deux fois plus élevés que ceux offerts par Kenn Borek et qu'ils sont assortis de plusieurs restrictions, même si les deux transporteurs offrent une fréquence de service identique et des aéronefs de modèle identique. Le plaignant estime que lorsque des transporteurs utilisent les mêmes aéronefs pour offrir le même horaire de service sur la même route, leurs coûts d'exploitation devraient être les mêmes. Il ajoute que ce n'est qu'après que Kenn Borek a lancé son service à destination de Qikiqtarjuaq (Broughton Island) que First Air a commencé à offrir son tarif inférieur de la classe « M ». Aussi le plaignant en conclut-il que First Air abusait de sa situation de monopole à Broughton Island en imposant des prix trop élevés à ses clients.

En ce qui concerne les tarifs marchandises pour les envois à destination de Broughton Island, le plaignant soutient qu'ils étaient extrêmement élevés en raison de la situation de monopole de First Air sur le marché Broughton Island-Iqaluit. Le plaignant laisse entendre que des économies d'échelle auraient pu permettre à First Air d'offrir des tarifs marchandises inférieurs à ceux de Kenn Borek.

En réponse à la première question soulevée dans la plainte, First Air rappelle la décision no 437-A-1998 du 2 septembre 1998 dans laquelle l'Office a déterminé que First Air n'avait imposé aucune augmentation excessive du prix de base depuis octobre 1995 relativement aux services intérieurs exploités en provenance et à destination d'Iqaluit pour lesquels elle était l'unique transporteur licencié. First Air souligne que dans cette décision, la période d'enquête visait notamment les prix imposés par First Air le 17 avril 1998 sur la route Broughton Island-Iqaluit. First Air en conclut donc que les prix publiés en avril 1998 ont déjà fait l'objet d'un examen et qu'ils n'avaient pas été jugés excessifs. En outre, First Air avance que Kenn Borek a lancé un service aérien concurrentiel entre Broughton Island et Iqaluit en août 1998, ce qui l'amène à conclure que les conditions préalables à l'enquête sur les prix publiés en août 1998 ne sont pas remplies et, par conséquent, ne peuvent faire l'objet d'un examen.

Dans sa réponse à la deuxième question soulevée par le plaignant, First Air déclare que, puisque Kenn Borek a elle aussi fourni sur la même route le 17 août 2000 un service intérieur similaire au sien, la plainte déposée n'est pas admissible à un examen, puisque les conditions préalables requises aux termes des paragraphes 66(1) et 66(4) de la LTC ne sont pas remplies. Il est à noter que First Air a fait valoir que la fréquence des services offerts et les aéronefs (Beechcraft B-99) utilisés par les deux transporteurs concurrents sont les mêmes pour trois des six vols hebdomadaires. First Air note que bien qu'elle utilise des aéronefs de type Hawker Siddley HS-748 pour trois de ses six vols hebdomadaires et que Kenn Borek utilise des Beechcraft B-99 pour tous ses vols, les deux transporteurs concurrents offrent relativement la même capacité totale de sièges par semaine. First Air prétend que cela découle du fait que les Hawker Siddley HS-748 qu'elle exploite sont habituellement configurés pour transporter à la fois des passagers et des marchandises tout en conservant un nombre de sièges inférieur au maximum autorisé aux termes du certificat. Quoi qu'il en soit, First Air a déposé des tableaux comparatifs des pleins tarifs de classe économique applicables à ses propres routes et à des routes similaires exploitées par Calm Air. À partir de ces données comparatives, First Air soutient que ses propres tarifs sont considérablement plus bas que les tarifs applicables à des routes similaires d'autres transporteurs en termes de prix/mille. First Air a également fourni une liste des tarifs passagers qu'offrent les deux transporteurs sur cette route et avance que First Air fournit un large éventail de tarifs afin de répondre aux diverses demandes du marché.

En réponse à la deuxième question que soulève la plainte, Kenn Borek fait remarquer que la communauté de Broughton Island est présentement desservie selon un horaire régulier par elle-même et par First Air. L'information qu'a soumise Kenn Borek confirme l'allégation de First Air selon laquelle la fréquence des services offerts par les deux transporteurs sur la route Broughton Island-Iqaluit est la même. Kenn Borek indique qu'elle utilise des Beech 99 ayant une capacité de 12 sièges pour ses vols réguliers et des DHC-6/300 Twin Otter ayant une capacité maximale de 16 sièges lorsque la capacité en passagers et en marchandises l'exige. En plus des tableaux comparatifs des services de vols réguliers des deux transporteurs, Kenn Borek a déposé des tableaux comparatifs de divers tarifs passagers et marchandises publiés par les deux transporteurs. Kenn Borek affirme également avoir lancé un service de vols réguliers à destination de Broughton Island le 5 août 1998.

De son côté, First Air déclare que si les prix et les conditions de transport des passagers ou des marchandises varient, c'est simplement pour répondre à des demandes particulières du marché, ainsi qu'aux besoins et aux attentes des clients. First Air soutient que sa structure tarifaire est très courante dans l'industrie aérienne et qu'elle n'est pas du tout inhabituelle pour ce type de marché. Elle dit offrir un vaste éventail de prix dans le but de stimuler la demande et de répondre aux besoins des voyageurs de toutes les catégories (gens d'affaires, vacanciers, étudiants, etc.).

First Air ajoute que même si elle utilise des aéronefs semblables à ceux de son concurrent certains jours, elle utilise aussi des aéronefs plus gros. Cependant, First Air estime que la première question dans cette affaire n'a rien à voir avec le type d'aéronef, mais plutôt avec le type de service offert. Elle dit exercer son activité à titre de compagnie aérienne multi-services, puisqu'elle offre à ses clients l'accès à des programmes pour grands voyageurs, des systèmes de réservation électroniques intégrés, des services en ligne et de nombreux autres avantages qui ne sont pas offerts par l'autre transporteur sur la route. First Air soutient que le prix de ses billets reflète nécessairement le coût additionnel de ces produits et services, ce qui est tout à fait normal dans le cas d'une compagnie aérienne multi-services par opposition à un transporteur à rabais.

First Air précise n'avoir jamais été en situation de monopole sur ce marché, puisque aucun obstacle législatif n'empêche les autres transporteurs de lui faire concurrence. First Air soutient avoir fourni un service fiable et efficace à longueur d'année à destination de Broughton Island pendant plus de 20 ans, et elle se dit un fervent supporter de cette communauté comme de la majorité des autres communautés du Nord.

Enfin, en ce qui concerne les services marchandises, First Air fait valoir qu'elle est la seule compagnie aérienne desservant le Nunavut qui offre des services marchandises à valeur ajoutée. Elle dit offrir des services complets et que ses prix reflètent la fiabilité et l'efficacité de ces services. À son avis, il n'y a aucune comparaison à faire entre les services qu'elle offre sur ce marché et ceux de tout autre transporteur.

ANALYSE ET CONSTATATIONS

L'article 66 de la LTC décrit la compétence de l'Office relativement aux plaintes concernant les prix offerts par des transporteurs aériens pour des services intérieurs. Cet article a par ailleurs été modifié le 5 juillet 2000 dans le cadre de la restructuration récente de l'industrie canadienne du transport aérien. Bien que la plainte ait été déposée auprès de l'Office le 31 août 2000, les prix qui en font l'objet sont ceux qui ont été offerts les 17 avril 1998, 17 août 1998 et 17 août 2000. En conséquence, la plainte sera traitée en fonction des dispositions de l'article 66 de la LTC qui étaient en vigueur à ces dates.

Aux termes des dispositions de l'article 66 en vigueur les 17 avril 1998 et 17 août 1998, l'Office peut prendre les mesures qu'il juge indiquées afin de remédier à une situation lorsqu'il est saisi d'une plainte, s'il estime :

  • qu'il n'existe aucun service intérieur autre que celui offert par le licencié visé par la plainte;
  • que le prix qui est l'objet de la plainte et qui est exigé par le licencié pour son service est le « prix de base », aux termes de l'article 55 de la LTC;
  • que le licencié pratique un prix de base excessif ou a imposé une augmentation excessive du prix de base pour son service.

L'article 55 de la LTC définit le « prix de base » comme suit :

a) Prix du tarif du titulaire d'une licence intérieure qui est sans restriction et qui constitue le montant le moins élevé à payer pour le transport aller, entre deux points situés au Canada, d'un adulte accompagné d'une quantité normale de bagages;

b) dans les cas où un tel prix peut varier selon le moment du jour ou de la semaine, ou des deux, auquel s'effectue le voyage, le montant le plus élevé de ce prix.

Aux termes des dispositions du paragraphe 66(1) en vigueur le 17 août 2000, l'Office peut prendre les mesures qu'il juge indiquées afin de remédier à une situation lorsqu'il est saisi d'une plainte, s'il estime :

  • que le transporteur aérien licencié qui a publié ou offert le prix ou le taux visé par la plainte, y compris les licenciés de son groupe, est « la seule personne à offrir un service intérieur entre deux points »; et
  • que le prix, le taux, ou l'augmentation de prix ou de taux publiés ou appliqués à l'égard du service sont excessifs.

En vertu du paragraphe 66(4) de la LTC, la compétence de l'Office concernant les plaintes au sujet d'un prix ou d'un taux peut s'appliquer aux routes intérieures desservies par plus d'un licencié si l'Office estime qu'aucun des autres services entre ces deux points ne constitue une solution de rechange raisonnable « compte tenu du nombre des escales, des correspondances ou des places disponibles, de la fréquence des vols ou de la durée totale du voyage ».

Pour en arriver à ses constatations, l'Office a examiné attentivement ses décisions antérieures, la plainte, toutes les plaidoiries, de même que les renseignements publics et ceux dont il dispose au sujet des services aériens fournis entre Broughton Island et Iqaluit et des prix publiés ou offerts par des transporteurs aériens relativement à des services aériens exploités entre ces deux points, y compris la publication intitulée Official Airline Guide, Internet et les horaires de vol publiés.

Prix et taux offerts par First Air le 17 avril 1998 et le 17 août 1998

À la lumière de l'information au dossier, l'Office a déterminé que le 17 avril 1998, la seule personne à fournir un service intérieur entre Broughton Island et Iqaluit était First Air.

L'article 66 de la LTC habilite l'Office à statuer sur les plaintes concernant les prix offerts par des transporteurs aériens pour des services intérieurs. Selon les dispositions de la LTC qui étaient en vigueur en 1998, ce pouvoir ne s'applique pas aux tarifs marchandises. Par conséquent, dans l'examen de la plainte à l'étude, l'Office a tenu compte seulement des tarifs passagers.

En ce qui concerne le caractère raisonnable du prix de base ou des augmentations du prix de base de First Air appliqués le 17 avril 1998, l'Office estime que dans la décision no 437-A-1998 qu'il avait rendue le 2 septembre 1998, il avait examiné les prix offerts par First Air sur la route Broughton Island-Iqaluit entre le 1er janvier 1995 et le 1er mai 1998. Par conséquent, l'Office avait tenu compte des prix offerts le 17 avril 1998 lorsqu'il a conclu dans cette décision que « First Air n'a pas pratiqué un prix de base excessif ou imposé des augmentations excessives du prix de base depuis octobre 1995 à l'égard des services intérieurs qu'elle exploite à destination et en provenance d'Iqaluit et pour lesquels elle est la seule licenciée ». C'est donc dire que l'Office s'est déjà penché sur la question des prix offerts par First Air le 17 avril 1998.

Compte tenu de l'information au dossier et des déclarations de First Air et de Kenn Borek voulant qu'elles n'étaient pas la seule personne à fournir un service intérieur entre Broughton Island et Iqaluit, l'Office est d'avis que, le 17 août 1998, la route Broughton Island-Iqaluit a été desservie non seulement par First Air, mais aussi par Kenn Borek. Par conséquent, cet aspect de la plainte ne relève pas de la compétence de l'Office aux termes de l'article 66 de la LTC qui était en vigueur le 17 août 1998.

Prix et taux offerts par First Air et Kenn Borek le 17 août 2000

Compte tenu de l'information au dossier et des déclarations de First Air et de Kenn Borek voulant qu'elles n'étaient pas la seule personne à fournir un service intérieur entre Broughton Island et Iqaluit, l'Office est d'avis que, le 17 août 2000, la route Broughton Island-Iqaluit a été desservie non seulement par First Air, mais aussi par Kenn Borek. D'après les renseignements fournis à l'Office, le service offert par First Air entre Broughton Island et Iqaluit pendant la semaine du 17 août 2000 comprenait les éléments suivants :

  • un service régulier de passagers et marchandises d'environ 6 vols directs par semaine (4 sans arrêts intermédiaires et 2 avec escale intermédiaire à Pangnirtung)
  • un service à chaque jour de la semaine, sauf le dimanche
  • une capacité totale d'environ 156 sièges par semaine
  • de petits aéronefs, au sens du Règlement sur les transports aériens, sont utilisés pour les vols offerts trois jours par semaine, et des aéronefs moyens, au sens du Règlement sur les transports aériens, habituellement configurés pour transporter à la fois des passagers et des marchandises, sont utilisés pour les autres vols de la semaine
  • une durée de vol totale variant entre 1 heure et 20 minutes et 2 heures et 5 minutes, pour le parcours de Broughton Island à Iqaluit

L'information reçue révèle également que le service offert par Kenn Borek entre Broughton Island et Iqaluit pendant la semaine du 17 août 2000 comprenait les éléments suivants :

  • un service régulier de passagers et marchandises d'environ 6 vols directs sans arrêt intermédiaire par semaine
  • un service à chaque jour de la semaine, sauf le samedi
  • une capacité totale d'environ 72 sièges par semaine
  • divers petits aéronefs, au sens du Règlement sur les transports aériens, sont utilisés pour tous les vols, selon la capacité en passagers et en marchandises
  • une durée de vol totale d'environ 1 heure et 55 minutes pour le parcours de Broughton Island à Iqaluit

L'Office a examiné et analysé attentivement les services fournis par First Air et par Kenn Borek entre Broughton Island et Iqaluit pendant la semaine du 17 août 2000. À partir des facteurs énoncés au paragraphe 66(4) de la LTC, qu'ils soient considérés individuellement ou collectivement, l'Office arrive à la conclusion que le service de Kenn Borek n'était pas aussi étendu que celui de First Air. Cependant, les services offerts par l'un et l'autre des deux transporteurs procuraient aux voyageurs et aux expéditeurs une solution de rechange raisonnable.

L'Office a donc déterminé que ni First Air ni Kenn Borek n'était la seule personne à fournir un service intérieur entre Broughton Island et Iqaluit au sens de l'article 66 de la LTC le 17 août 2000.

Par conséquent, la plainte ne relève pas de l'article 66 de la LTC.

CONCLUSION

Compte tenu de ce qui précède, l'Office rejette la plainte.

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