Décision n° 667-MV-1993

le 28 septembre 1993

le 28 septembre 1993

RELATIVE à l'examen, par l'Office national des transports du Canada, du projet d'acquisition de soixante-quinze pour cent (75 p. 100) de toutes les actions ordinaires de PCL Courier Holdings Inc. par la Société canadienne des postes.

Référence no D 2760/93-3


CONTEXTE

Chronologie des événements

Le 8 juin 1993, l'Office national des transports (ci-après l'Office) a été avisé, conformément à l'article 252 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. (1985), ch. 28 (3e suppl.) (ci-après la LTN 1987), du projet d'acquisition par la Société canadienne des postes (ci-après la Société des postes) de 75 p. 100 des actions ordinaires de PCL Courier Holdings Inc. dont Courrier Purolator Ltée (ci-après Purolator) est une filiale à part entière.

Le 17 juin 1993, l'Office a avisé la Société des postes que son avis concernant le projet d'acquisition était complet. L'Office a publié un avis du projet d'acquisition dans la Gazette du Canada le 26 juin 1993, la date limite de présentation des oppositions étant fixée au 26 juillet 1993. L'Office a reçu six oppositions dans les délais prévus de la part des parties suivantes :

  • Ontario Trucking Association
  • Federal Express (Canada) Ltd.
  • United Parcel Service "Canada" Ltd., Dicom Express Inc. et D.H.L. International Express Inc. (opposition conjointe)
  • Westminster Holdings Inc.
  • OCS Oversea Courier Service
  • J.M. Dean

Dès réception de la première opposition, le 6 juillet 1993, l'Office a obtenu juridiction pour examiner le projet d'acquisition par la Société des postes. Conformément au paragraphe 257(1) de la LTN 1987, l'Office doit rendre sa décision sur l'examen du projet d'acquisition d'ici le 15 octobre 1993, soit dans les 120 jours suivant l'envoi de l'accusé de réception de l'Office à la Société des postes.

Le 6 août 1993, la Société des postes a déposé une réponse à toutes les oppositions.

L'Office a décidé de tenir une audience publique dans le cadre de son examen du projet d'acquisition par la Société des postes et a publié un avis d'audience publique le 11 août 1993. L'audience a commencé le 7 septembre 1993 à Hull (Québec) et s'est terminée le 8 septembre 1993.

L'Office a reçu 43 interventions concernant ce projet d'acquisition.

Dans le cadre de l'avis de projet d'acquisition et en réponse à la lettre de demande de renseignements envoyée par l'Office le 30 juillet 1993, la Société des postes et Purolator ont déposé un certain nombre de documents auprès de l'Office et ont demandé que ces documents soient gardés confidentiels. United Parcel Service "Canada" Ltd./Dicom Express Inc./D.H.L. International Express Inc. (ci-après UPS, Dicom, D.H.L.) et Federal Express (Canada) Ltd. (ci-après Federal Express) ont présenté des demandes distinctes de divulgation des documents et des renseignements de la Société des postes et de Purolator. Les décisions de l'Office au sujet de la divulgation de documents pour lesquels la confidentialité avait été demandée ont été rendues le 27 août et le 3 septembre 1993.

Description de la Société des postes et de Purolator

La Société des postes est une société d'État établie en vertu des dispositions de la Loi sur la Société canadienne des postes, L.R.C. (1985), ch. C-10, qui stipule que la Société a pour mission de créer et d'exploiter un service postal comportant le relevage, la transmission et la distribution de courrier, d'assurer les prestations, ainsi que la réalisation et la fourniture des produits qu'elle estime utiles à son exploitation, d'assurer les prestations dont elle s'estime capable sans inconvénient pour les autres objectifs de sa mission. La Loi sur la Société canadienne des postes stipule aussi que dans l'exercice de sa mission, la Société des postes doit notamment tenir compte de l'opportunité d'adapter qualitativement ses prestations et ses produits et veiller à l'autofinancement de son exploitation dans des conditions de normes de service adaptées aux besoins de la population du Canada et comparables pour des collectivités de même importance.

La Société des postes offre, en plus du service postal exclusif comportant le relevage, la transmission et la distribution de courrier, d'autres services qui comprennent un service de messageries connu sous le nom de Messageries prioritaires. Ce service fait partie du marché de la livraison de documents et de colis qui présente diverses caractéristiques se rattachant, pour la plupart, au repérage de documents et à la capacité de garantir la livraison à une heure précise de la journée. Ce service est offert dans tout le pays, à toutes les adresses postales, ainsi que dans 160 autres pays.

La compagnie Purolator exploite exclusivement un service de messageries dans tout le Canada, entre le Canada et les États-Unis et dans le monde entier. Elle transporte des lettres, des documents et des colis dont le poids n'excède pas 75 kilogrammes. Purolator fait la collecte de colis à expédier principalement entre des entreprises au Canada et livre ces colis à plus de 10 000 centres à travers le pays. Cette compagnie compte plus de 8 500 employés et utilise une flotte de plus de 3 300 camions, véhicules de livraison et véhicules de ligne.

Description du projet d'acquisition

La Société des postes a l'intention d'acquérir des actions ordinaires de trésorerie de PCL Courier Holdings Inc. de manière à posséder, à la signature de l'entente, 75 p. 100 de toutes les actions ordinaires émises et en circulation de PCL Courier Holdings Inc. PCL Courier Holdings Inc. est l'unique propriétaire de Purolator. Onex Corporation (ci-après Onex), une société ouverte, détient actuellement environ 78 p. 100 des actions ordinaires de PCL Courier Holdings Inc., la Commission du régime de retraite des employés municipaux de l'Ontario (ci-après Omers), environ 19 p. 100, et le reste des actions ordinaires de PCL Courier Holdings Inc. appartient à d'autres intérêts.

Une entente d'achat d'actions conclue le 4 juin 1993 énonce les modalités et les conditions de la vente entre la Société des postes, Onex, Omers, Purolator et PCL Courier Holdings Inc. Il est prévu qu'à la signature de cette entente, Onex possédera environ 17 à 18 p. 100 des actions ordinaires de PCL Courier Holdings Inc., Omers, 4 à 5 p. 100, la direction de Purolator, environ 3 p. 100 et la Société des postes, 75 p. 100. La Société des postes acquerra ces actions au coût de 55 millions de dollars.

Un projet d'entente avec les actionnaires régissant les rapports entre la Société des postes, Onex, Omers et PCL Courier Holdings Inc. a été déposé à l'Office. Selon cette entente, la Société des postes peut, en tout temps, obliger PCL Courier Holdings Inc. ou Purolator à acheter des éléments d'actif et à assumer des éléments de passif connexes qu'elle utilise pour ses services de messageries. L'entente exige aussi que les transactions conclues entre les parties se fassent selon des modalités raisonnables de pleine concurrence.

MANDAT DE L'OFFICE

Le mandat de l'Office est clairement défini dans la partie VII de la LTN 1987, au paragraphe 257(1) qui stipule notamment que l'Office doit rendre une décision sur la conformité ou non à l'intérêt public du projet d'acquisition. L'Office est tenu de rejeter le projet d'acquisition s'il le juge contraire à l'intérêt public.

L'article 4 de la LTN 1987 définit comme suit l'intérêt public, dont il faut tenir compte dans l'examen d'un projet d'acquisition :

«intérêt public» Qualité de ce qui est compatible avec la politique nationale des transports énoncée au paragraphe 3(1), avec les directives générales données au titre de l'article 23 et, s'agissant de la partie II, avec les directives données par le ministre au titre de l'article 86.

Dans le cadre de ce projet d'acquisition, l'Office se conforme à la politique nationale des transports nationaux énoncée au paragraphe 3(1) de la LTN 1987, étant donné qu'il n'y a pas de directives à ce sujet dans les articles 23 ou 86.

QUESTIONS D'INTÉRET PUBLIC DÉCOULANT DES PLAIDOIRIES

Lors de l'examen du projet d'acquisition et de sa conformité ou non à l'intérêt public, l'Office a tenu compte des points soulevés par les opposants et les intervenants ainsi que des objectifs de la politique nationale des transports énoncés à l'article 3 de la LTN 1987.

Les opposants au projet d'acquisition ont évoqué diverses raisons. Certains craignaient une domination du marché pouvant entraîner une diminution de la concurrence et des prix d'éviction, qu'il y ait un abus des privilèges spéciaux accordés à la Société des postes ou que l'interfinancement des services concurrentiels (par exemple, les messageries) et du service de livraison de courrier pour lequel elle possède un privilège exclusif. Les intervenants qui s'opposent au projet ont dit également craindre une baisse de la concurrence.

Les intervenants en faveur du projet d'acquisition estimaient, en général, que cette transaction entraînerait un accroissement de la concurrence. Ils ont fait valoir que cette transaction renforcerait l'industrie des messageries au Canada, garantirait une présence canadienne importante dans l'industrie canadienne des messageries et permettrait le maintien de l'infrastructure régionale existante pour servir les usagers. En outre, ils estimaient qu'ensemble, la Société des postes et Purolator seraient plus aptes à investir dans des technologies permettant d'améliorer les services de messageries.

Dans l'exercice du mandat qui lui est confié dans la LTN 1987, l'Office doit, conformément au paragraphe 3(1), tenir dûment compte

... de la politique nationale et du contexte juridique et constitutionnel ...

Le fait que la Société des postes soit une société d'État établie pour remplir certains objectifs est une question de politique gouvernementale au même titre que les privilèges accordés à cette société d'État. La question des privilèges spéciaux dont jouit la Société des postes en tant que société d'État a été dûment prise en considération par l'Office dans l'étude du projet d'acquisition.

Lors de l'audience publique, la Société des postes et Purolator ont présenté des témoignages sur les questions des besoins des expéditeurs et du maintien des services à l'échelle du Canada, lesquelles avaient été soulevées par les intervenants en faveur du projet d'acquisition. Ces questions sont pertinentes, car elles ont trait aux objectifs de la politique nationale des transports selon lesquels la prestation de services de transport efficaces est essentielle à la satisfaction des besoins des expéditeurs en matière de transports comme à la prospérité et à la croissance économique du Canada et de ses régions.

EXAMEN PAR L'OFFICE DES QUESTIONS D'INTÉRÊT PUBLIC

Domination du marché et niveau de concurrence

Tel que souligné, l'intérêt public comprend les objectifs de la politique nationale des transports qui sont énoncés au paragraphe 3(1) de la LTN 1987 et qui stipulent notamment que «... la concurrence et les forces du marché soient, chaque fois que possible, les principaux facteurs en jeu dans la prestation de services de transport viables et efficaces; ...». Par conséquent, dans son évaluation du projet d'acquisition, l'Office a examiné la concurrence dans l'industrie des messageries en tenant compte de cet objectif de la politique nationale des transports.

Un marché concurrentiel se définit comme celui où un grand nombre d'entreprises se livrent concurrence pour fournir des services identiques ou grandement comparables, où il n'existe pas d'obstacles importants à l'accès au marché, où aucune entreprise n'occupe de position dominante ou ne détient de pouvoir sur le marché, où les taux des services sont en fonction des coûts et où des services de remplacement pourraient être offerts.

L'Office a examiné les témoignages écrits et oraux des différentes parties selon lesquels le marché des messageries au Canada répond à la définition d'un marché concurrentiel. De nombreuses entreprises, plus de 2 400, se livrent concurrence au Canada, et les taux des services sont modelés par le marché, des rabais étant couramment accordés aux clients importants. De même, l'Office a examiné des témoignages selon lesquels de nombreuses entreprises qui offrent actuellement des services de transport pourraient être utilisées pour remplacer les entreprises de messageries. Il pourrait s'agir notamment d'entreprises de camionnage (qui transportent des colis) et d'entreprises de communications électroniques (qui transmettent des documents). À partir des témoignages étudiés, l'Office estime que l'industrie des messageries au Canada est très concurrentielle.

Les opposants au projet d'acquisition ont soulevé la question de la concurrence et de ses répercussions. Ils ont soutenu qu'en combinant leurs opérations, la Société des postes et Purolator en viendraient à occuper une part trop importante du marché, d'où un risque de domination du marché et de création d'un monopole. Leur part combinée du marché des messageries serait de 67 p. 100. Certains craignaient que cette situation ne donne lieu à des abus, par exemple à des taux plus élevés pour les services ou des prix d'éviction. Les opposants s'opposent également à ce qu'une société d'État étende ses services pour livrer concurrence à des entreprises du secteur privé.

Lors de l'audience publique, l'Office a entendu le témoignage, pour le compte de la Société des postes, de Richard Schwindt, professeur de la Faculté d'économie de l'université Simon Fraser sur la question de la concurrence dans le marché des messageries. Le professeur Schwindt estimait à 2,5 milliards de dollars la valeur de ce marché au Canada. Il s'était fondé, pour obtenir ce chiffre, sur l'étude de l'industrie canadienne des messageries de Statistique Canada publiée en 1993 ainsi que sur des renseignements fournis par d'autres entreprises de transport qui s'occupent de façon importante de services de messageries mais dont ce n'est pas là la principale occupation. Ces entreprises sont notamment la Société des postes, les sociétés de transport aérien, les entreprises de camionnage qui offrent des services d'envoi de lots brisés (LTL), des compagnies d'autocar et des compagnies spécialisées dans le transport du fret. Ces entreprises, qui transportent toutes des petits colis dans de courts délais, ont été exclues de l'étude de Statistique Canada. La taille du marché des messageries a été définie en fonction des recettes annuelles générées par les entreprises assurant ces services. Selon le professeur Schwindt, la part combinée du marché détenue par la Société des postes et Purolator est d'environ 31 p. 100 (9 p. 100 pour la Société des postes et 22 p. 100 pour Purolator).

Lors de l'audience publique, la Société des postes a prouvé que la déclaration de M. Lander, président et chef de la direction de la Société des postes, en avril 1992, devant le Comité permanent de la consommation, des corporations et de l'administration gouvernementale, selon laquelle la Société des postes détenait 24 p. 100 des parts du marché canadien des messageries, ne correspondait pas à la réalité. Elle a confirmé que ce chiffre, d'après ce qu'elle savait du marché des messageries à cette époque, aurait dû être de 14 p. 100.

En ce qui concerne la part de 43 p. 100 du marché canadien des messageries détenue par Purolator dont il a été question dans le rapport annuel de 1992 de la société Onex, il a été dit, lors de l'audience publique, que ce chiffre était fondé sur les six plus importantes entreprises nationales de messageries exerçant leurs activités au Canada et qu'il ne reflétait donc pas avec précision la part du marché effectivement détenue par Purolator.

Après avoir examiné l'étude publiée par Statistique Canada en 1993 sur l'industrie canadienne des messageries et les témoignages (oraux et écrits) fournis par les différentes parties dans cette affaire, l'Office estime que les renseignements sur la taille et la part du marché donnés par le professeur Schwindt constituent les renseignements les plus exacts sur l'étendue du marché canadien des messageries et que la part détenue globalement par la Société des postes et Purolator est d'environ 31 p. 100.

L'Office reconnaît que, dans son évaluation de la taille du marché canadien des messageries, le professeur Schwindt n'a pas tenu compte du service de livraison ordinaire de colis de la Société des postes. Lors de l'audience publique, la Société des postes a expliqué que le service de livraison ordinaire de colis n'était pas inclus puisqu'aucun des services de collecte et de livraison garantie, de repérage ou garantie de remboursement si la livraison n'est pas faite dans un délai précis, ne s'applique. La Société des postes fait valoir que le service de livraison ordinaire de colis était un service au comptoir économique, avec livraison dans les quatre à onze jours, qui ne fait pas partie de la catégorie de service express. L'Office estime que l'on a bien fait d'exclure le service de livraison ordinaire du service de livraison express de petits colis.

L'Office a également pris en considération les répercussions que pourrait avoir une combinaison des parts de marché de la Société des postes et de Purolator sur le niveau de concurrence et sur les taux concurrentiels offerts aux usagers. Il souligne qu'il existe une énorme concurrence sur le marché canadien des messageries aux échelons national, régional et local et, qu'à son avis, le projet d'acquisition n'aura pas d'incidence néfaste sur cette concurrence. Ni la Société des postes ni Purolator ne dominent le marché et ces entreprises ne le domineront pas plus en combinant leurs activités. Ni l'une ni l'autre de ces entreprises ne possède un pouvoir sur le marché qui lui permette d'influer sur la décision des usagers ou de fixer des tarifs qui dépassent largement les coûts. L'existence de nombreux compétiteurs à l'échelle du Canada de même que l'existence de nombreuses entreprises qui offrent des services de remplacement et qui pourraient très facilement pénétrer ce marché empêchent la Société des postes et Purolator d'exercer une influence sur le marché. L'Office estime donc que la décision des usagers et les tarifs offerts sur le marché des messageries demeureront modelés par le marché.

En ce qui concerne la concurrence qu'une société d'État peut livrer à des entreprises du secteur privé, l'Office souligne que l'objectif ayant trait à la concurrence, au paragraphe 3(1) de la LTN 1987, n'exclut pas la concurrence de la part d'une société d'État. Rien, dans la LTN 1987, n'interdit à une société d'État de livrer concurrence à des entreprises du secteur privé.

Répercussions sur la satisfaction des besoins des expéditeurs et les services à l'échelle du Canada

Lors de l'audience publique, l'Office a entendu des témoignages de Purolator au sujet de son réseau canadien de points de service, de bureaux et de boîtes de dépôt qui sont utilisés pour servir les usagers dans plus de 10 000 endroits au Canada. Purolator a pour politique d'établir des points de services dans les collectivités les plus éloignées du Canada et de recruter son personnel parmi les habitants locaux. Purolator voit cet engagement comme un moyen d'améliorer la position concurrentielle des entreprises locales, de fournir aux régions éloignées un service de qualité égale à celle du service fourni dans les grands centres urbains et d'offrir des possibilités d'emploi local.

Au cours de l'audience, Purolator a dit qu'elle se démarquait des autres grands concurrents en desservant les petites collectivités par l'intermédiaire de ses propres points de service dotés par son personnel plutôt qu'en utilisant des tiers. Elle estime que sa stratégie de commercialisation, prônant la mise en place d'un réseau complet de services dans des régions éloignées, lui donne sur ses concurrents nationaux un avantage qui dépasse tous les coûts d'opportunité inhérents à la desserte de certaines routes moins rentables.

L'Office a examiné les répercussions du projet d'acquisition sur les expéditeurs et les services à l'échelle du Canada et il estime que cette acquisition n'aura aucune répercussion néfaste sur la satisfaction des besoins des expéditeurs en matière de transports et sur la prospérité et la croissance économique du Canada et de ses régions.

Interfinancement

Un certain nombre d'opposants ont dit que dans le passé, la Société des postes avait financé ses services de messageries en puisant dans les recettes provenant de son service de livraison du courrier pour lequel elle a un monopole. Les opposants ont fait valoir que la transaction projetée lui permettrait de financer les services de livraison de Messageries prioritaires et de Purolator, ce qui lui accorderait un avantage injuste au plan de la concurrence. Dans son opposition, Federal Express a soutenu que par le biais de l'interfinancement, la Société des postes et Purolator pourraient baisser artificiellement leurs coûts, réduire leurs taux et augmenter leur part du marché des messageries.

Dans sa réponse aux oppositions présentées, la Société des postes a déclaré que ses services de messageries n'étaient pas financés par son service de livraison du courrier pour lequel elle a un privilège exclusif. Elle a ajouté que ses produits concurrentiels contribuent de façon positive aux bénéfices d'exploitation de la société d'État. Elle dit avoir retenu les services d'experts de l'extérieur pour vérifier si sa méthode d'établissement du coût de ses produits était raisonnable.

La Société des postes a aussi déclaré que le prix des produits ou des services qui sont fournis à Purolator sera calculé en fonction de la valeur du marché, conformément à une disposition de l'entente provisoire entre les actionnaires qui veut que les transactions non indépendantes conclues entre la Société des postes et Purolator soient faites selon la valeur du marché (comme l'exigent les responsables des impôts). La Société des postes estime que cette disposition ne favorise pas l'interfinancement.

En ce qui concerne les allégations d'interfinancement par la Société des postes de ses services de messageries, l'Office tient à souligner qu'il n'a aucun contrôle, au point de vue réglementaire, sur les prix et les coûts des produits et services de la Société des postes. L'Office tient aussi à préciser que la Société des postes a déclaré, dans son témoignage, que les augmentations des tarifs postaux des lettres doivent préalablement être approuvées par le gouverneur en conseil. L'Office tient aussi à faire remarquer que la Société des postes a déposé, sous le sceau de la confidentialité, des renseignements à l'appui de sa position selon laquelle il n'y a pas et il n'y a pas eu d'interfinancement de ses produits.

L'Office estime que rien ne prouve que par suite de la transaction envisagée, il y aurait interfinancement entre la Société des postes et Purolator.

CONCLUSION

À partir de cette analyse des questions d'intérêt public, l'Office conclut que le projet d'acquisition ne va pas à l'encontre de la politique nationale des transports voulant que (1) la concurrence et les forces du marché soient les principaux facteurs en jeu dans la prestation de services de transport viables et efficaces; (2) que des services de transport efficaces soient essentiels à la satisfaction des besoins des expéditeurs en matière de transports comme à la prospérité et à la croissance économique du Canada et de ses régions; et (3) que les transports soient reconnus comme un facteur primordial du développement économique régional en vue de la réalisation du potentiel économique de chaque région.

L'Office conclut que par suite du projet d'acquisition de Purolator par la Société des postes (1) la concurrence sur le marché des messageries ne sera pas menacée; (2) la variété de services de messageries ne sera pas restreinte et (3) les services de messageries aux régions à travers le Canada ne seront pas réellement touchés.

DÉCISION

Après avoir soigneusement examiné le projet d'acquisition, par la Société canadienne des postes, de 75 p. 100 des actions ordinaires de PCL Courier Holdings Inc. dont Purolator est une filiale à part entière, l'Office estime que ce projet d'acquisition n'est pas contraire à l'intérêt public. Par conséquent, le projet d'acquisition n'est pas rejeté.

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