Lettre-décision n° CONF-9-2019

La présente décision est la version publique épurée de la décision confidentielle nCONF-9-2019 émise le 15 avril 2019 qui ne saurait être rendue publique.

le 15 avril 2019

ENQUÊTE de l’Office des transports du Canada (Office) concernant de possibles problèmes liés aux services de transport ferroviaire de marchandises dans la région de Vancouver, en vertu du paragraphe 116(1.11) de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10, modifiée (LTC).

Numéro de cas : 
19-00189

RÉSUMÉ

[1] Le 14 janvier 2019, l’Office, de sa propre initiative et avec l’autorisation du ministre des Transports, a ouvert une enquête en vertu du paragraphe 116(1.11) de la LTC sur de possibles problèmes liés aux services de transport ferroviaire de marchandises dans la région de Vancouver au cours de la période allant d’octobre 2018 à janvier 2019 (période d’enquête).

[2] Dans la présente détermination, l’Office se penchera sur les questions suivantes :

  1. BNSF Railway Company (BNSF) a-t-elle manqué à ses obligations en vertu des articles 113 à 115 de la LTC? C’est-à-dire, a-t-elle fourni le niveau de service le plus élevé qu’elle pouvait raisonnablement offrir dans les circonstances, compte tenu des facteurs énumérés au paragraphe 116(1.2) de la LTC?
  2. La Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (CP) a-t-elle manqué à ses obligations en vertu des articles 113 à 115 de la LTC? C’est-à-dire, a-t-elle fourni le niveau de service le plus élevé qu’elle pouvait raisonnablement fournir dans les circonstances, compte tenu des facteurs énumérés au paragraphe 116(1.2) de la LTC?
  3. La Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) a-t-elle manqué à ses obligations en vertu des articles 113 à 115 de la LTC? C’est-à-dire, a-t-elle fourni le niveau de service le plus élevé qu’elle pouvait raisonnablement fournir dans les circonstances, compte tenu des facteurs énumérés au paragraphe 116(1.2) de la LTC?

[3] Pour les motifs énoncés ci-dessous, l’Office conclut que :

  1. BNSF n’a pas manqué à ses obligations en matière de niveau de service.
  1. CP n’a pas manqué à ses obligations en matière de niveau de service.
  2. CN a manqué à ses obligations en matière de niveau de service lorsqu’elle a annoncé son intention d’imposer des embargos sur les expéditions de pâte de bois en septembre 2018, plusieurs mois avant que des problèmes de transport ferroviaire ne se manifestent dans la région de Vancouver, puis a effectivement imposé des embargos en décembre 2018, plutôt que de déployer tous les efforts raisonnables pour résoudre ces problèmes avant de restreindre unilatéralement la réception, le transport et la livraison des marchandises.

[4] Par conséquent, l’Office ordonne à CN, pour ses activités dans la région de Vancouver, de :

  1. Élaborer un plan annuel détaillé, pour les trois prochaines années, de façon à être en mesure de réagir à l’accroissement du trafic dans la région de Vancouver vers la fin de l’année civile pour éviter ou réduire le recours aux embargos et maintenir le plus haut niveau de service possible, comme le prescrit la LTC. Le plan devra être soumis au chef de la conformité de l’Office au plus tard le 1er août de chaque année civile, à compter du 1er août 2019 et devrait comprendre une liste de tous les embargos imposés par CN pour le trafic à l’intérieur ou à destination de son réseau ferroviaire de la région de Vancouver au cours de l’année précédente.
  2. N’avoir recours à des embargos qu’à titre exceptionnel lorsque des facteurs indépendants de sa volonté rendent difficiles le transport et la livraison des marchandises en temps opportun et que toutes les autres solutions raisonnables pour résoudre ces problèmes ont été tentées et se sont révélées insuffisantes.
  3. Imposer des embargos uniquement lorsqu’ils visent à résoudre des problèmes ponctuels réels, à minimiser les répercussions sur le transport et la livraison pendant leur période d’application, à être temporaires et levés à la première occasion raisonnable.

CONTEXTE

[5] Vancouver est l’une des portes d’entrée commerciales les plus importantes au pays. En 2018, le trafic qui transitait par le port de Vancouver (port) représentait 200 milliards de dollars, soit environ l’équivalent de 10 pour cent du PIB du Canada, et comprenait des conteneurs, des chargements de marchandises diverses, tels que les produits forestiers, et des produits en vrac comme les céréales, la potasse et le charbon. De plus, le port reçoit des marchandises en conteneurs de l’étranger, qui sont ensuite distribuées par chemin de fer partout au Canada et aux États-Unis.

[6] Le réseau de transport ferroviaire de marchandises est essentiel au fonctionnement de la porte d’entrée de Vancouver, et les activités dans la région de Vancouver représentent une part importante des activités des deux plus grandes compagnies ferroviaires du Canada. La région de Vancouver compte 680 km de voies ferrées. Près de 40 pour cent de tous les wagons chargés par CP et 20 pour cent de tous les wagons chargés par CN arrivent ou se terminent à Vancouver.

[7] BNSF possède et exploite une voie ferrée de 30 km entre Vancouver et la frontière de l’État de Washington, à Blaine. Sa gare de triage dans la subdivision de New Westminster est le principal centre de triage et d’assemblage des trains à destination de la région de Vancouver, des États-Unis, et des lieux de correspondance avec CN et CP. La gare de triage de CP, à Port Coquitlam, est le principal centre de triage du trafic géré par CP entrant et sortant de la région de Vancouver. La gare de triage Thornton de CN, à Surrey, est le principal centre de triage de traitement des trains de CN dans la région de Vancouver et l’un des plus grands centres de triage au Canada.

[8] Au fil des ans, CN et CP ont pris des dispositions qui ont accru l’efficacité du transport ferroviaire de marchandises dans la région de Vancouver. En 1999, CN et CP ont signé une entente de droits de circulation directionnelle, qui permet à tout trafic de CN et de CP de circuler sur les voies de CN vers l’ouest et les voies de CP vers l’est, sur une distance d’environ 156 milles entre un point, situé à 57 milles à l’ouest de Kamloops et de Mission (Colombie-Britannique), et un point situé à environ 25 milles à l’est de la gare de triage de Thornton de CN et de la gare de triage de Coquitlam de CP.

[9] En 2006, CN et CP ont signé une entente de coproduction qui leur permet de procéder à des échanges de trains à Boston Bar (Colombie-Britannique), à environ 125 milles à l’est de Vancouver, et de les transporter vers la côte nord et la côte sud de l’inlet Burrard par l’itinéraire le plus direct. Ainsi, CN achemine le trafic vers la côte nord par son réseau, et CP achemine le trafic vers la côte sud par son réseau.

[10] Plus récemment, il y a eu une augmentation du nombre de trains — notamment des trains-blocs de 100 wagons ou plus — qui roulent continuellement d’un point d’origine à une destination avec peu ou pas d’arrêts de triage. À Vancouver, une partie du trafic de conteneurs et de vrac contourne les principaux centres de triage. Toutefois, lorsque les trains sont constitués de wagons pour plus d’un client ou d’un terminal, ils doivent être manœuvrés ou traités dans des installations de triage. Un train arrivant à Vancouver peut compter plus de 35 blocs de trafic distinctes.

[11] Par le passé, le trafic ferroviaire de marchandises avait tendance à augmenter dans la région de Vancouver à la fin de l’année civile. Parfois, lorsque cela s’est produit, les compagnies de chemin de fer ont eu recours à des mesures comme des embargos pour limiter et réguler les volumes et les flux de trafic.

[12] En décembre 2018 et en janvier 2019, l’Office a reçu des renseignements d’associations d’expéditeurs qui soulevaient des préoccupations au sujet d’éventuels problèmes de service marchandises dans la région de Vancouver, notamment à cause de l’imposition d’embargos. Ayant déterminé qu’une enquête de sa propre initiative était justifiée, avec l’autorisation du ministre des Transports, l’Office a ouvert l’enquête le 14 janvier 2019.

PROCESSUS D’ENQUÊTE

[13] Cette enquête est la première occasion pour l’Office d’exercer les nouveaux pouvoirs qui lui sont conférés par le paragraphe 116(1.11) de la LTC.

[14] Une enquête entreprise par l’Office de sa propre initiative est semblable, à certains égards, à une enquête sur des allégations précises d’un demandeur qui prétend qu’une entité de compétence fédérale a manqué à ses obligations statutaires — un règlement des différends —, mais selon les circonstances, peut être différente à d’autres égards. Comme dans le cas d’un règlement des différends, une enquête de sa propre initiative donne lieu à une détermination de l’Office, laquelle s’appuie sur les éléments de preuve qui lui ont été présentés, à savoir si une entité de compétence fédérale s’est acquittée de ses obligations en vertu de la loi. Cependant, contrairement à un règlement des différends, une enquête de sa propre initiative peut être lancée sans qu’aucune partie n’ait à présenter des allégations formelles à l’encontre de l’entité de compétence fédérale.

[15] Les pouvoirs d’enquête de sa propre initiative conviennent particulièrement bien à l’examen d’éventuels manquements aux obligations légales de nature générale ou systémique. C’était, du moins en partie, avec cette intention que le paragraphe 116(1.11) a été inclus dans la LTC. La Loi sur la modernisation des transports, L.C. (2018), ch. 10 (LMT), laquelle est entrée en vigueur le 23 mai 2018, a apporté une série d’amendements à la LTC, comme l’a souligné le ministre des Transports, l’honorable Marc Garneau, à sa comparution devant le Comité sénatorial permanent des transports et des communications, lors de ses audiences sur le projet de loi le 12 décembre 2017 :

Le projet de loi reflète les larges consultations que le ministère des Transports et moi avons menées pour entendre l’opinion des Canadiens sur l’avenir des transports. Il prend également en compte des recommandations formulées par le Comité d’examen de la Loi sur les transports au Canada, dirigé par l’honorable David Emerson […].

[16] L’examen de la LTC a débuté le 25 juin 2014 et s’est terminé le 21 décembre 2015 par la présentation au ministre des Transports d’un rapport en deux volumes intitulé Parcours : Brancher le système de transport du Canada au reste du monde. Le rapport recommandait notamment que l’Office ait le pouvoir de mener des enquêtes sur les questions de transport ferroviaire de marchandises, avec l’explication suivante :

[…] le manque de pouvoirs de l’Office l’empêche d’examiner les défaillances et les problèmes généraux auxquels le réseau est confronté. Cela peut être frustrant lorsque l’Office est au courant qu’il existe un problème généralisé, mais il ne peut rien faire pour le régler. Même lorsqu’une plainte est déposée, tel qu’indiqué ci-dessus, l’Office peut seulement traiter les caractéristiques du cas en question. Les avantages de conférer à l’Office des pouvoirs ex parte ou de l’autoriser à prendre des décisions de sa propre initiative sont particulièrement évidents dans le contexte du transport ferroviaire de marchandises. Lorsque l’Office examine le réseau de transport ferroviaire en tenant compte uniquement de la plainte d’une personne, il se pourrait qu’il n’obtienne pas assez de renseignements sur l’ensemble des activités du réseau pour rendre une décision et donner des directives. Les décisions basées sur l’examen d’un enjeu du point de vue restrictif d’une seule plainte peuvent avoir des conséquences indésirables et involontaires sur les parties qui exercent des activités dans le reste du réseau.

En donnant à l’Office la capacité nécessaire pour agir de sa propre initiative et à titre ex parte, et pour régler les enjeux systémiques et délivrer des arrêtés généraux, une étape importante a été franchie pour garantir la fluidité continue de la chaîne d’approvisionnement canadienne des transports […].

[17] Le 3 mai 2018, lorsqu’il a parlé des modifications législatives proposées à la LTC au cours des débats de la Chambre des communes, le ministre des Transports a confirmé l’intention du gouvernement en ce qui a trait aux pouvoirs d’enquête de sa propre initiative de l’Office, notamment que ces pouvoirs soient utilisés pour régler les problèmes systémiques liés aux services :

[…] nous proposons un amendement qui élargirait le pouvoir actuel de l’Office, qui est fondé sur les plaintes, d’enquêter sur les problèmes des services ferroviaires en lui accordant un nouveau pouvoir d’enquêter sur les problèmes systémiques qui minent les services ferroviaires sans qu’il y ait de plainte officielle, sous réserve de l’autorisation du ministre des Transports. Cela donnerait à l’Office de nouveaux pouvoirs qui lui permettraient d’enquêter sur les problèmes de service de multiples expéditeurs en même temps et de les régler, tout en maintenant un niveau de surveillance gouvernementale approprié. [Canada, Parlement, Débats de la Chambre des communes 42e législature, 1re session, volume 148, no 291 (3 mai 2018)]

[18] Le paragraphe 116(1.11) de la LTC confère à l’Office un vaste pouvoir discrétionnaire pour choisir quand lancer une enquête de sa propre initiative, les questions à étudier et la manière dont l’enquête sera conduite. Ce large pouvoir discrétionnaire, combiné au fait que les enquêtes de la propre initiative de l’Office portent en grande partie sur des problèmes de nature générale ou systémique, a plusieurs conséquences pour le processus d’enquête.

[19] La première est que, contrairement au règlement des différends, l’enquête de sa propre initiative peut comprendre une phase de collecte de renseignements avant que des questions précises liées à la conformité à la loi soient identifiées. Dans certains cas, les renseignements dont dispose l’Office avant le début d’une telle enquête peuvent être suffisants pour formuler immédiatement les questions spécifiques auxquelles l’entité de compétence fédérale aura à répondre. Dans d’autres cas, l’Office déterminera qu’il y a des motifs suffisants d’examiner une possible infraction réglementaire — en fonction des renseignements dont il dispose et des répercussions qu’une telle infraction pourrait avoir sur les utilisateurs des services de transport ou, plus généralement, sur l’économie régionale ou nationale —, mais qu’il n’y a pas suffisamment d’éléments de preuve pour tirer des conclusions préliminaires. En pareil cas, la phase de la collecte de renseignements sera vaste et de nature factuelle, en vue de fournir à l’Office des éléments de preuve plus complets qui lui permettront de déterminer si des questions particulières devraient être examinées plus en profondeur ou s’il convient de mettre fin à l’enquête.

[20] La deuxième conséquence est que, si l’Office décide de lancer une enquête de sa propre initiative en se fondant sur des renseignements fournis par des parties qui estiment qu’une entité de compétence fédérale peut ne pas avoir respecté ses obligations légales, les parties en question devront présenter des éléments de preuve au cours de l’enquête elle-même. Les renseignements soumis avant le début d’une enquête ne serviront alors qu’à décider s’il y a lieu d’enquêter ou non, mais ils ne feront pas partie du dossier d’enquête et n’affecteront pas les droits d’une partie quelconque. L’enquête est un exercice de collecte d’éléments probants, actif mais neutre, destiné à établir des éléments de preuve à l’appui de la prise de décisions. Si les parties dont les préoccupations ont contribué à l’ouverture d’une enquête de sa propre initiative ne sont pas disposées à fournir de l’information une fois qu’elle est en cours, la capacité d’intervention de l’Office sera nécessairement limitée aux infractions que sa propre collecte de renseignements aura mises en lumière au cours de l’enquête.

[21] La troisième conséquence concerne la nature des preuves. Dans les décisions relatives aux règlements des différends, les éléments de preuve portent généralement sur un nombre limité de facteurs et de circonstances et sont relativement approfondis et détaillés, mais dans une enquête conduite de façon autonome et avec une orientation plus systémique, les éléments de preuve sont plus susceptibles d’être de nature générale — liés à de multiples expéditeurs, dates et enjeux —, mais sans doute pas aussi détaillés pour chacun des incidents.

[22] Une dernière conséquence est que si l’enquête de sa propre initiative aboutit à la conclusion que l’entité de compétence fédérale n’a pas respecté une obligation statutaire, tous les recours prévus que l’Office ordonne ne pourront être que de nature relativement générale, dans la mesure où ils sont en lien avec l’infraction identifiée.

[23] La phase de collecte d’information de la présente enquête a commencé le 14 janvier 2019 avec la nomination d’un enquêteur et l’envoi de lettres-décisions aux trois compagnies de chemin de fer visées par la détermination, ainsi qu’à cinq associations d’expéditeurs pour les informer, de l’enquête et leur enjoindre de fournir certains renseignements à l’enquêteur. L’enquêteur a préparé un rapport d’enquête, daté du 24 janvier 2019, et révisé le 6 février 2019 (premier rapport), en fonction des renseignements recueillis et de la teneur des réponses aux lettres-décisions. L’Office a recueilli des renseignements supplémentaires au cours d’une audience publique tenue à Vancouver les 29 et 30 janvier 2019 (audience publique), et sous la forme de présentations ultérieures des participants et de renseignements recueillis par l’enquêteur. Ces renseignements supplémentaires ont été résumés par l’enquêteur dans un second rapport daté du 6 mars 2019 (second rapport). La publication du second rapport a marqué la fin de la phase de collecte de renseignements de l’enquête.

[24] La deuxième phase de l’enquête a commencé le 6 mars 2019 avec l’émission de la décision LET-R-29-2019 (décision de mars). Cette phase était axée sur les questions qui, de l’avis de l’Office, méritaient un examen plus approfondi en fonction des éléments dont il disposait à ce stade, à savoir les documents et les données soumis par les participants (dont certains sont couverts par des ordonnances de confidentialité de l’Office), le premier rapport, le second rapport et les transcriptions de l’audience publique. Dans sa décision de mars, l’Office a enjoint à CN et à CP de répondre à des questions précises dans un délai de vingt jours. D’autres participants à l’enquête — principalement des associations d’expéditeurs — ont également eu l’occasion de répondre aux questions de l’Office au cours de la même période, après quoi tous les participants ont eu l’occasion, pendant une période de dix jours, de répliquer aux réponses des autres.

[25] CP et, plus particulièrement, CN ont soulevé des préoccupations au sujet de l’équité procédurale et des échéances au cours de l’enquête. À cet égard, il est important de noter que la structure et les délais du processus d’enquête sont encadrés par le texte du paragraphe 116(1.11) de la LTC, qui stipule que « l’Office mène l’enquête aussi rapidement que possible et décide de la question dans les quatre-vingt-dix jours suivant le début de l’enquête ». De plus, une enquête de sa propre initiative, de par sa nature, peut être évolutive, certaines pistes d’enquête étant abandonnées et d’autres activement poursuivies à mesure que les preuves s’accumulent. Étape par étape, l’enquête devient plus ciblée.

[26] Dans le cadre d’une enquête de sa propre initiative, les questions précises qu’un participant doit aborder prennent forme au fur et à mesure de l’avancement de l’enquête, ce qui, dans le cas présent, s’est reflété dans les questions spécifiques posées dans la décision de mars. Le processus suivi était cohérent avec l’information fournie aux compagnies de chemin de fer et aux autres participants dès le début de l’enquête.

[27] Au début de l’enquête, l’Office a demandé essentiellement les mêmes données aux trois compagnies de chemin de fer et, à l’audience publique, ces dernières ont eu les mêmes possibilités de présenter leurs éléments de preuve. Toutefois, en se fondant sur le dossier dont il disposait, l’Office a choisi de ne pas poser de questions à BNSF dans sa décision de mars. Dans la présente détermination, et pour les motifs énoncés ci-après, l’Office a conclu que ni BNSF ni CP n’avaient manqué à leurs obligations en matière de niveau de service, mais que CN l’a fait, pour un aspect de l’enquête.

LA LOI

La politique nationale des transports

[28] La Politique nationale des transports énoncée à l’article 5 de la LTC, qui éclaire le processus décisionnel de l’Office, y compris les modalités d’utilisation de ses pouvoirs d’enquête de sa propre initiative, énonce en partie ce qui suit :

Il est déclaré qu’un système de transport national compétitif et rentable […] est essentiel à la satisfaction des besoins de ses usagers et au bien-être des Canadiens et favorise la compétitivité et la croissance économique dans les régions rurales et urbaines partout au Canada. Ces objectifs sont plus susceptibles d’être atteints si :
 

    1. la concurrence et les forces du marché, au sein des divers modes de transport et entre eux, sont les principaux facteurs en jeu dans la prestation de services de transport viables et efficaces;
    2. la réglementation et les mesures publiques stratégiques sont utilisées pour l’obtention de résultats de nature économique, environnementale ou sociale ou de résultats dans le domaine de la sûreté et de la sécurité que la concurrence et les forces du marché ne permettent pas d’atteindre de façon satisfaisante, sans favoriser autant un mode de transport donné ou en réduisant les avantages inhérents;
    3. les prix et modalités ne constituent pas un obstacle abusif au trafic à l’intérieur du Canada ou à l’exportation des marchandises du Canada; […]

Obligations en matière de niveau de service

[29] Les articles 113 à 115 de la LTC, qui énoncent les obligations de service des compagnies de chemin de fer, énoncent en partie ce qui suit :

113(1) Chaque compagnie de chemin de fer, dans le cadre de ses attributions, relativement au chemin de fer qui lui appartient ou qu’elle exploite :

a) fournit, au point d’origine de son chemin de fer et au point de raccordement avec d’autres, et à tous les points d’arrêt établis à cette fin, des installations convenables pour la réception et le chargement des marchandises à transporter par chemin de fer;

b) fournit les installations convenables pour le transport, le déchargement et la livraison des marchandises;

c) reçoit, transporte et livre ces marchandises sans délai et avec le soin et la diligence voulus;

d) fournit et utilise tous les appareils, toutes les installations et tous les moyens nécessaires à la réception, au chargement, au transport, au déchargement et à la livraison de ces marchandises;

e) fournit les autres services normalement liés à l’exploitation d’un service de transport par une Compagnie de chemin de fer.

113(2) Les marchandises sont reçues, transportées et livrées aux points visés à l’alinéa (1)a) sur paiement du prix licitement exigible pour ces services.

113(4) Un expéditeur et une compagnie peuvent s’entendre, par contrat confidentiel ou autre accord écrit, sur les moyens à prendre par la compagnie pour s’acquitter de ses obligations.

Considérations

[30] Le paragraphe 116(1.2) de la LTC se lit comme suit :

L’Office décide que la compagnie s’acquitte de ses obligations prévues par les articles 113 ou 114 s’il est convaincu, compte tenu des éléments ci-après, que celle-ci fournit, en ce qui a trait à ces obligations, le niveau de services le plus élevé qu’elle peut raisonnablement fournir dans les circonstances :

a) le transport en cause;

b) le caractère raisonnable des demandes de l’expéditeur pour le transport en cause;

c) les services dont l’expéditeur a besoin pour le transport en cause;

d) les engagements pris par l’expéditeur envers la compagnie relativement au transport en cause;

e) les besoins et les contraintes de l’expéditeur et de la compagnie en matière d’exploitation;

f) les obligations que peut avoir la compagnie envers une société de transport public;

g) les obligations de la compagnie au titre de la présente loi relativement à l’exploitation du chemin de fer;

h) les plans établis par la compagnie pour lui permettre de s’acquitter de ses obligations prévues par les articles 113 ou 114 quand elle fait face à des situations cycliques ou prévisibles;

i) les renseignements qu’il estime pertinents.

Contrats confidentiels liant l’Office

[31] Le paragraphe 116(2) de la LTC prévoit ce qui suit :

Dans les cas où une compagnie et un expéditeur conviennent, par contrat confidentiel, de la manière dont la compagnie s’acquittera de ses obligations prévues par l’article 113, les clauses du contrat lient l’Office dans sa décision.

Enquêteur

[32] En vertu de l’article 38 de la LTC, l’Office « peut déléguer son pouvoir d’enquête à l’un de ses membres ou fonctionnaires et charger ce dernier de lui faire rapport » et « l’Office peut l’entériner sous forme de décision ou d’arrêté ou statuer sur le rapport de la manière qu’il estime indiquée ».

[33] De plus, l’article 39 de la LTC énonce les pouvoirs de l’enquêteur, entre autres, d’« exercer les attributions d’une cour supérieure pour faire comparaître des témoins » et de :

39(b) exercer les attributions d’une cour supérieure pour faire comparaître des témoins et pour les contraindre à témoigner et à produire les pièces — objets, livres, plans, cahiers des charges, dessins ou autres documents — qu’elle estime nécessaires à l’enquête.

Pouvoirs de sa propre initiative

[34] Le paragraphe 116(1.11) de la LTC énonce les pouvoirs de sa propre initiative de l’Office concernant les dispositions relatives au niveau de service, et énonce que :

L’Office peut, si le ministre l’autorise et selon les conditions que celui-ci estime indiquées, enquêter de sa propre initiative sur la question de savoir si une compagnie de chemin de fer s’acquitte de ses obligations prévues par les articles 113 ou 114. L’Office mène l’enquête aussi rapidement que possible et décide de la question dans les quatre-vingt-dix jours suivant le début de l’enquête.

Pouvoirs de l’Office

[35] Le paragraphe 116(4) de la LTC énonce les recours que l’Office peut émettre par ordonnance s’il détermine qu’une compagnie de chemin de fer ne remplit pas certaines de ses obligations de service. Plus précisément, l’Office peut ordonner à la compagnie, entre autres choses :

  • la construction ou l’exécution d’ouvrages spécifiques,
  • l’acquisition de biens,
  • l’attribution, la distribution, l’usage ou le déplacement de wagons, de moteurs ou d’autre matériel selon ses instructions,
  • la prise de mesures ou l’application de systèmes ou de méthodes par la compagnie;
  • ordonner à la compagnie de remplir ses obligations selon les modalités de forme et de temps qu’il estime indiquées, eu égard aux intérêts légitimes, et préciser les détails de l’obligation à respecter.

OBLIGATIONS EN MATIÈRE DE NIVEAU DE SERVICE

[36] La décision rendue par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Patchett & Sons Ltd c. Pacific Great Eastern Railway Co., [1959] R.C.S. 271 (Patchett), est le principal arrêt déterminant les obligations d’une compagnie de chemin de fer en matière de niveau de service et elle établit les éléments clés de l’interprétation à donner aux dispositions de la LTC relatives au niveau de service (voir Canadian Pacific Railway Company c. Univar Canada Ltd., 2019 CAF 24). À la suite de l’arrêt Patchett et en s’en inspirant, l’Office a rendu des douzaines de décisions visant à faire appliquer et à clarifier les principes pertinents établis dans cette décision, et la Cour d’appel fédérale (CAF), dans ses revues des décisions de l’Office, a ajouté des précisions et des directives complémentaires.

[37] L’arrêt Patchett établit que [traduction] « l’obligation légale imposée à [la compagnie de chemin de fer] n’est pas une obligation absolue, mais seulement une obligation relative de fournir un service dans la mesure où il est raisonnablement possible de le faire », que le devoir est [traduction] « imprégné de caractère raisonnable » et que [traduction] « la façon dont chaque situation doit être traitée dépend de l’ensemble de ses circonstances ». Dans l’affaire Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Northgate Terminals Ltd., 2010 CAF 147 (Northgate), la Cour d’appel fédérale a expliqué que les « propositions » énoncées dans Patchett « sont des lignes directrices qui doivent éclairer toute décision de l’Office relativement à une plainte quant au niveau de service, mais qui n’appellent pas nécessairement une issue particulière. En effet, pour rendre une décision relativement à une telle plainte, l’Office doit mettre en balance les intérêts de la compagnie de chemin de fer avec ceux du plaignant dans le contexte des faits particuliers de l’affaire. »

[38] Dans la décision no 2014-10-03 (Louis Dreyfus Commodities Canada Ltd. c. CN) [LDC], l’Office a déclaré :

Il est clair que l’affaire Patchett et le caractère raisonnable n’appuient pas la proposition selon laquelle les obligations relatives au niveau de services n’imposent qu’une obligation souple aux compagnies de chemin de fer. Les compagnies de chemin de fer doivent fournir des installations convenables pour le transport, le déchargement et la livraison de marchandises, conformément aux exigences de l’expéditeur, à condition que ce dernier ait adéquatement déclenché les obligations en matière de niveau de services. À cet égard, la compagnie de chemin de fer doit se conformer à ces obligations, à moins qu’elle puisse démontrer que cela n’est pas raisonnablement faisable.

[39] La même décision indique clairement que les efforts exigés de la part d’une compagnie de chemin de fer comprennent la prise de mesures en prévision d’une demande de service que la compagnie de chemin de fer recevra :

L’Office est d’avis que la LTC établit une exigence statutaire pour les compagnies de chemin de fer selon laquelle elles doivent prendre les dispositions nécessaires pour répondre à la demande d’un expéditeur et, collectivement, de tous les expéditeurs, selon les paramètres de l’article 113 de la LTC, à moins qu’il ne soit pas raisonnablement possible de le faire.

Les obligations statutaires en matière de niveau de services imposées à une compagnie de chemin de fer sous-entendent qu’elle doit déployer des efforts afin de cerner les mesures en prévision des événements et considérer les arrangements nécessaires en vue de répondre aux besoins de ses clients.

[40] Dans l’affaire Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Viterra Inc., 2017 CAF 6 (Viterra et Richardson), la CAF a également reconnu la nécessité de déterminer la conformité aux obligations en matière de niveau de service en fonction d’une évaluation de ce qui est raisonnable dans les circonstances :

[…] la question de savoir si une compagnie de chemin de fer a fourni ou non des installations convenables à l’égard des marchandises à transporter dépendra de toutes les circonstances pertinentes, évaluées à la lumière de ce qui est raisonnable. La mesure de cette évaluation est le caractère raisonnable. Donc, pour effectuer l’enquête que le paragraphe 116(1) de la LTC commande, l’Office doit rendre sa décision en tenant compte de la totalité des circonstances, sans oublier que les obligations de la compagnie de chemin de fer ne sont pas absolues.

[41] Les principes clés qui ressortent de ces six décennies de jurisprudence sur les obligations d’une compagnie de chemin de fer en matière de niveau de service, en qualité de transporteur public, sont que ces obligations ne sont ni absolues ni souples; une compagnie de chemin de fer est tenue de faire tous les efforts raisonnables pour recevoir, transporter, livrer et décharger sans délais les marchandises qui lui sont confiées, même confrontée à des difficultés indépendantes de sa volonté, mais on ne lui demande pas de faire l’impossible et ces obligations ne peuvent être déterminées et définies en détail qu’à la lumière des circonstances particulières de chaque situation.

[42] Pour déterminer si une compagnie de chemin de fer s’est acquittée de ses obligations en matière de niveau de service l’Office a utilisé, au cours des dernières années, une approche d’évaluation, laquelle commence par déterminer s’il y a un écart entre la demande de service raisonnable d’un expéditeur et le service offert et, si un tel écart est mis en évidence, laquelle évalue s’il y a des circonstances particulières qui justifient un tel écart. La conformité de cette approche d’évaluation avec le régime législatif a été confirmée par la CAF dans l’affaire Viterra et Richardson, et l’affaire LDC. Dans l’arrêt Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Emerson Milling Inc., 2017 CAF 79 (EMI), la CAF a déclaré :

L’approche d’évaluation retenue par l’Office est raisonnable. Elle propose un critère pratique et utilisable qui rend compte à la fois de l’essence du paragraphe 113(1) de la Loi et d’une bonne partie des détails qu’il renferme. Loin d’imposer un fardeau impossible à des transporteurs comme CN, ce que CN soutient, cette approche d’évaluation traduit adéquatement l’enseignement de la Cour suprême professé à l’occasion de l’affaire Patchett : [traduction] « empreint du caractère raisonnable dans tous les aspects de ce qu’elle entreprend ».

[43] En même temps, cette décision indiquait que l’approche d’évaluation pourrait devoir être ajustée dans les situations où l’Office examine certains types de problèmes de niveau de service et que, par exemple, les éléments de preuve sur lesquels il faut s’appuyer pour décider s’il y a une atteinte au niveau de service peuvent, dans certains cas, être de nature « globale » :

[…] si dans une affaire donnée, une partie souhaite soutenir devant l’Office que, selon le paragraphe 113(1), l’approche d’évaluation doit être ajustée, modifiée, suivie ou appliquée différemment, l’Office doit examiner la thèse avec un esprit d’ouverture.

[…]

L’approche retenue par l’Office concernant le paragraphe 113(1) consistait à considérer la situation dans son ensemble, en prêtant attention à toutes les circonstances de l’affaire, et à examiner globalement si le CN avait rempli ses obligations selon la Loi au cours d’une certaine période, en gardant à l’esprit que, pour reprendre les termes de l’arrêt Patchett, ces obligations [TRADUCTION] « ne l’oblig[eaient] que dans la mesure du raisonnable ». Cette approche est défendable compte tenu du libellé du paragraphe 113(1) eu égard à la norme énoncée dans l’arrêt Patchett. Le libellé du paragraphe 113(1) n’appelle pas le genre d’examen hebdomadaire que le CN nous a pressés d’avaliser. Un examen global de la question de savoir si le transporteur a rempli ses obligations est sans doute des plus louables lorsque, comme en l’espèce, des wagons sont commandés et livrés chaque semaine et que des déficits surviennent périodiquement.

[44] Dans la décision CONF-4-2017 (Univar c. CP) [Univar], qui portait sur une situation dans laquelle le service ferroviaire avait été complètement interrompu par un événement de force majeure, l’Office n’a pas fixé un nombre strict de wagons pour évaluer si la compagnie de chemin de fer avait manqué à ses obligations en matière de niveau de service. Dans cette décision, l’Office a fait valoir ce qui suit :

Un examen minutieux des dispositions statutaires pertinentes et de la jurisprudence indiquée dans la section intitulée « La loi » ci-dessus révèle de toute évidence que d’une part, les expéditeurs ont droit à des services de transport ferroviaire continus de leurs marchandises sur une ligne existante, à moins de circonstances extraordinaires et jusqu’à ce que l’exploitation de cette ligne soit dûment transférée ou abandonnée et que, d’autre part, une compagnie de fer de n’est pas tenue de fournir le service qu’elle fournissait auparavant si des facteurs en dehors de son contrôle font en sorte qu’il est impossible ou manifestement déraisonnable de le faire. La façon dont ces facteurs sont pris en compte dépendra des circonstances précises de chaque cas. En règle générale, une interruption de l’obligation, qui existerait autrement, de fournir le service ferroviaire sur la ligne devrait être limitée le plus possible, conformément à l’objectif des dispositions sur le niveau de services.

[45] En conséquence, conclure qu’il y a eu un problème de service exigeant une justification ne reposera pas toujours sur des éléments factuels, comme le nombre de wagons, la fréquence du service ou les durées de cycle. Dans certains cas, une justification peut être nécessaire si le dossier démontre que l’action ou l’inaction d’une compagnie de chemin de fer — comme le refus de prendre des mesures pour rétablir le service après un événement de force majeureou l’imposition unilatérale de restrictions sur le trafic que la compagnie de chemin de fer acceptera — équivaut à un refus du service qu’un ou plusieurs expéditeurs ont raisonnablement demandé ou prévu. Cela ne signifie pas que l’action ou l’inaction sera nécessairement considérée comme un manquement aux obligations statutaires de la compagnie de chemin de fer; ce ne sera le cas que si l’action ou l’inaction est jugée non justifiée dans les circonstances ou, en d’autres termes, qu’il n’était pas raisonnablement possible pour la compagnie d’offrir ce niveau de service dans les circonstances.

[46] Les amendements apportés récemment à la LTC s’inspirent des principes du caractère raisonnable et des justifications qui découlent de la jurisprudence et y sont conformes. Le paragraphe 116(1.2) de la LTC, cité ci-dessus dans la section « La loi », est entré en vigueur le 23 mai 2018. Il ne modifie pas le libellé des articles 113 à 115 de la LTC concernant les obligations d’une compagnie de chemin de fer; il offre plutôt une orientation interprétative conforme à la jurisprudence en énonçant le seuil à respecter pour que ces obligations soient remplies par la compagnie — « celle-ci fournit, en ce qui a trait à ces obligations, le niveau de services le plus élevé qu’elle peut raisonnablement fournir dans les circonstances » — et donne une liste non exhaustive de facteurs dont l’Office doit tenir compte lorsqu’il a à déterminer si une compagnie de chemin de fer a respecté ce seuil.

RÉSULTATS ESTIMATIFS

BNSF a-t-elle manqué à ses obligations en vertu des articles 113 à 115 de la LTC? C’est-à-dire, a-t-elle fourni le niveau de service le plus élevé qu’elle pouvait raisonnablement offrir dans les circonstances, compte tenu des facteurs énumérés au paragraphe 116(1.2) de la LTC?

POSITION DE BNSF

[47] BNSF fait valoir que le dossier ne contient aucun élément de preuve démontrant des problèmes à propos de son service dans la région de Vancouver au cours de la période considérée. Elle soutient que le dossier démontre qu’elle a travaillé en étroite collaboration avec ses clients et les compagnies de chemin de fer de liaison pour résoudre les problèmes de congestion à Vancouver de la mi-novembre à la mi-décembre 2018. BNSF soutient que, puisqu’il n’y a pas de preuve qu’elle a causé les retards et les pénuries que l’Office a identifiés, il n’y a aucun fondement juridique permettant à l’Office de lui imputer de quelconques réparations.

ANALYSE ET DÉTERMINATIONS

[48] Aucune preuve au dossier ne permet de quantifier un écart entre le service demandé et fourni par BNSF dans la région de Vancouver au cours de la période de l’enquête, ni de prouver que la BNSF a limité unilatéralement le transport des marchandises par des mesures telles que des embargos.

[49] Par conséquent, l’Office conclut que la BNSF a fourni le niveau de service le plus élevé en ce qui concerne ses obligations en vertu des articles 113 à 115 de la LTC qu’elle pouvait raisonnablement fournir dans les circonstances et qu’elle n’a donc pas manqué à ses obligations en matière de niveau de service.

CP a-t-elle manqué à ses obligations en vertu des articles 113 à 115 de la LTC? C’est-à-dire, a-t-elle fourni le niveau de service le plus élevé qu’elle pouvait raisonnablement offrir dans les circonstances, compte tenu des facteurs énumérés au paragraphe 116(1.2) de la LTC?

CONSTATATIONS DE FAITS

[50] Au cours de la période de l’enquête, CP a imposé les embargos suivants qui ont affecté le trafic dans la région de Vancouver :

  • L’embargo CPRS002318 a été publié le 10 décembre 2018, avec une date d’entrée en vigueur du 13 décembre 2018. Il s’appliquait à la pâte de bois, au papier journal et au papier de pâte de défibrage à destination de North Vancouver, de Sapperton et de New Westminster; la cause invoquée était « congestion/accumulation »; les permis n’étaient pas admis; cet embargo a été levé le 19 décembre 2018.
  • L’embargo CPRS002418 a été publié le 10 décembre 2018, avec une date d’entrée en vigueur du 13 décembre 2018. Il s’appliquait au trafic de Fibreco Export Inc. et de Fibreco Pulp Inc. à destination de Vancouver, de North Vancouver et de New Westminster; la cause invoquée était « congestion/accumulation » sur la côte nord de Vancouver; les permis n’étaient initialement pas admis, mais ils l’ont été à partir du 19 décembre 2018; cet embargo a été levé le 10 janvier 2019.
  • L’embargo CPRS002518 a été publié le 21 décembre 2018, avec une date d’entrée en vigueur du 24 décembre 2018. Il s’appliquait à tout le trafic destiné à Columbia Containers Ltd. (Columbia) à Vancouver; la cause invoquée était « congestion/accumulation »; les permis étaient accordés; cet embargo a été levé le 14 janvier 2019.

POSITIONS DES PARTICIPANTS

CP

[51] CP soutient que, pendant la période visée par l’enquête, elle a rempli ses obligations de service dans la région de Vancouver. Elle fait valoir que les renseignements et les données figurant dans le dossier n’appuient aucune allégation de déficience du service de sa part de CP. Celle-ci souligne que, dans le second rapport, l’enquêteur fait référence à Alliance Grain Terminals, qui a déclaré que la totalité des livraisons avaient été effectuées et à un autre terminal de la côte sud, pour lequel les temps de transit moyens avaient diminué de 25 pour cent.

[52] CP fait valoir que les manquement de service relevés dans la décision de mars ne concernent pas ses services. L’Office a relevé des problèmes touchant les terminaux de la côte nord, qui ne sont pas desservis par CP, et la congestion à la gare de triage Thornton de CN. CP soutient qu’elle n’a pas causé ni contribué à ces problèmes et que, pour réduire les besoins d’aiguillage et la congestion du triage Thornton, c’est au nom de CN qu’elle a bloqué la circulation.

[53] Selon CP, les embargos et les permis ne sont utilisés que comme un outil de dernier recours pour contrôler les mouvements lorsqu’il y a une déficience opérationnelle réelle ou imminente et de nature temporaire. CP affirme que les trois embargos imposés dans la région de Vancouver au cours de la période visée par l’enquête étaient nécessaires et raisonnables dans les circonstances, et constituaient une mesure de gestion proactive du réseau pour régler des difficultés qui échappaient à son contrôle. CP soutient que les services offerts à ses clients et aux terminaux de la côte sud ont répondu aux attentes en matière de niveau de service ou les ont dépassées, et qu’elle n’a pas reçu de plaintes officielles liées aux embargos. CP soutient en outre que tous ses embargos étaient nécessaires afin de préserver la fluidité du réseau pour tous les clients et qu’aucune mesure ciblée ou discriminatoire n’a été prise à l’encontre de certains clients.

[54] Plus précisément, CP soutient que l’imposition de l’embargo CPRS002518 était un effort efficace et mesuré pour réguler le trafic au profit de toute la chaîne d’approvisionnement et qu’il n’a été imposé qu’après avoir identifié et isolé le trafic affecté. CP soutient que Columbia était encombré par de grands blocs de trains de CN, que la congestion sur la côte nord amenait les expéditeurs à rediriger le trafic vers Columbia et qu’il fallait donc prendre des mesures pour contrôler cet itinéraire. CP fait valoir qu’à un moment donné, le triage contenait 210 wagons à destination de Columbia, alors qu’il y en a normalement moins de 70. CP affirme qu’elle était en communication constante avec Columbia tout au long de cette période et qu’elle ne s’est résolue à imposer un embargo qu’après avoir constaté que ses autres efforts n’avaient pas réussi à résoudre le problème.

[55] CP fait valoir qu’elle a tenu compte d’un certain nombre de facteurs pour déterminer s’il était nécessaire, et donc raisonnable, d’imposer un embargo avec permis pour Columbia. Plus précisément, CP a tenu compte de la capacité à placer des wagons, des stocks disponibles et des communications avec Columbia. CP affirme qu’au cours de la période visée par l’enquête, elle a respecté et, dans la plupart des cas, dépassé les nombres de wagons demandés à Columbia; à cet effet elle cite un courriel d’Elvin Toews, planificateur ferroviaire pour Columbia, adressé à CP le 18 janvier 2019, dans lequel il mentionne n’avoir que des choses positives à dire au sujet du service fourni par CP.

[56] Pour ce qui est des embargos CPRS002318 et CPRS002418, CP soutient qu’elle a observé les temps d’attente associés aux échanges de wagons vers CN et n’a imposé ces embargos qu’après avoir observé une tendance de CN à rejeter le trafic de correspondance à la fin de novembre 2018. CP fait valoir que l’incapacité de CN d’accepter des wagons de CP a eu une incidence directe sur ses installations de triage de Port Coquitlam et a réduit sa capacité à fournir des services à tous ses clients.

[57] Par ailleurs, en ce qui concerne l’embargo CPRS002318, CP soutient qu’elle n’a fait que reproduire exactement l’embargo de CN qui était en place en premier. CP soutient qu’elle a levé cet embargo dès que l’attente associée au lieu de correspondance avec CN est revenue à des niveaux acceptables, que CN a limité ses permis pour s’aligner sur ses capacités de déchargement et que CN a été en mesure d’accepter les wagons de CP au lieu de correspondance.

[58] CP affirme qu’elle a accordé 100 pour cent des permis demandés par les expéditeurs dans le cadre des deux embargos pour lesquels les demandes de permis étaient admises et, par conséquent, qu’il n’y a eu ni manque à gagner ni retards causés par ses embargos. Toutefois, pour l’embargo CPRS002318, CP indique qu’elle ne pouvait pas accorder de permis, car cet embargo découlait directement de l’embargo de CN qui ne permettait pas à CP d’échanger du trafic au cours de la période couverte par l’embargo.

Association canadienne de gestion du fret (AGF)

[59] L’AGF fait valoir qu’en imposant des embargos, CN et CP n’ont pas répondu aux demandes raisonnables des expéditeurs et que les embargos limitent la croissance des entreprises. L’AGF rappelle que le résultat d’un embargo est que les marchandises d’un expéditeur ne sont pas livrées. Pour l’AGF, le recours à des embargos et à des permis pour refuser le service et restreindre les activités des entreprises est illégal, car cela constitue essentiellement un manquement aux obligations de niveau de service de la compagnie de chemin de fer.

[60] L’AGF soutient que CN et CP ont imposé des embargos pour faire une distinction entre leurs clients et cibler certains clients. Selon l’AGF, cela démontre que les compagnies de chemin de fer n’ont pas l’intention de travailler avec diligence à atténuer les répercussions des aléas de leurs services sur l’ensemble de leurs clients; elles vont ainsi choisir des gagnants et des perdants parmi leurs clients.

Western Grain Elevator Association (WGEA)

[61] La WGEA fait valoir que, bien qu’il y ait eu certains problèmes de service avec CP sur la côte sud, elle croit qu’un grand nombre de ces difficultés étaient des conséquences liées aux échanges entre CN et CP.

[62] En ce qui concerne les embargos, la WGEA précise qu’un embargo est le refus d’accès aux services, et qu’un permis est une autorisation d’y avoir accès malgré l’embargo. La WGEA soutient que ce refus de service constitue une violation par les compagnies de chemin de fer de leurs obligations de transporteur public en vertu de la Loi sur les transports au Canada et est incompatible avec la jurisprudence établie par l’Office et les tribunaux. Selon la WGEA, le processus d’embargo n’est pas transparent. La WGEA soutient que les problèmes avec CN sont la raison pour laquelle CP a imposé un embargo sur le trafic à destination de l’installation de Columbia.

ANALYSE ET DÉTERMINATIONS

[63] Aucune preuve au dossier ne permet de quantifier un écart entre le service demandé et fourni par CP dans la région de Vancouver au cours de la période de l’enquête.   

[64] La question est donc de savoir si certains ou la totalité des embargos imposés par CP constituaient un manquement aux obligations de services de CP parce qu’ils n’étaient pas justifiés dans les circonstances.

[65] Les embargos sont publiés par les compagnies de chemin de fer par l’intermédiaire d’un système géré par l’Association of American Railroads (AAR), lequel est utilisé par les compagnies de chemin de fer américaines et canadiennes.

[66] Bien que les embargos soient une pratique établie, il est clair qu’une telle mesure n’est pas quelque chose que les compagnies de chemin de fer peuvent utiliser arbitrairement. Certains embargos sont légaux, alors que d’autres ne le sont pas, selon ce qui est raisonnable dans les circonstances. Comme l’indique la section « Obligations en matière de niveau de service » de la présente détermination, l’Office considère que les embargos équivalent à des refus de service qu’un ou plusieurs expéditeurs affectés ont raisonnablement commandé ou devraient raisonnablement s’attendre à recevoir. L’imposition d’un embargo par une compagnie de chemin de fer est fondamentalement une mesure qui va à l’encontre des exigences de l’alinéa 113(1)(c) de la LTC, laquelle prescrit que la compagnie de chemin de fer « reçoit, transporte et livre ces marchandises sans délai et avec le soin et la diligence voulus ».

[67] La preuve démontre que les embargos CPRS002318 et CPRS002418 ont été appliqués le 13 décembre 2018 parce que CN a refusé d’accepter le trafic de correspondance de CP à destination de la côte nord, et le premier était une réponse directe à un embargo imposé par CN. Après six jours, l’embargo CPRS002318 a été levé et des permis ont commencé à être délivrés pour le trafic couvert par l’embargo CPRS002418. Tous les permis demandés ont été accordés et l’embargo CPRS002418 a été levé le 10 janvier 2019.

[68] La preuve démontre en outre que l’embargo CPRS002518 a été appliqué le 24 décembre 2018 au trafic à destination des installations de Columbia et avait pour objet de réduire la congestion à cet endroit. CP avait travaillé avec Columbia pour régler le problème de la congestion avant de recourir à un embargo; toutefois, comme la congestion a été causée par l’arrivée du trafic de CN dans les installations de Columbia, CP a fini par conclure qu’un embargo était sa seule option. Des permis ont été accordés en vertu de cet embargo, et tous les permis demandés ont été accordés. De plus, CP a communiqué régulièrement avec Columbia, et Columbia a expressément demandé l’aide de CP pour contrôler ce pipeline.

[69] Les éléments de preuve montre que les trois embargos ont été imposés en raison de facteurs indépendants de la volonté de CP; il s’agissait des mesures exceptionnelles et non d’actes planifiés à l’avance ou de nature courante; il s’agissait également de réponses soigneusement ciblées pour faire face à des situations précises et réelles; ils visaient à minimiser les répercussions sur le transport et les livraisons durant leur durée d’application; ils étaient de nature temporaire et ont été levés à la première occasion raisonnable.

[70] Pour ces raisons, l’Office conclut que la manière dont CP a utilisé les embargos n’a pas contrevenu à ses obligations en matière de niveau de service en vertu des articles 113 à 115 de la LTC; c’est‑à‑dire que CP a fourni le niveau de service le plus élevé qu’elle pouvait raisonnablement fournir dans les circonstances.

CN a-t-elle manqué à ses obligations en vertu des articles 113 à 115 de la LTC? C’est-à-dire, a-t-elle fourni le niveau de service le plus élevé qu’elle pouvait raisonnablement offrir dans les circonstances, compte tenu des facteurs énumérés au paragraphe 116(1.2) de la LTC?

CONSTATATIONS DE FAITS

[71] Au cours de la période visée par l’enquête, les activités de CN dans la région de Vancouver ont été marquées par une importante congestion et par certains retards et lacunes dans la livraison des marchandises aux installations de la côte nord.

[72] Le 21 septembre 2018, CN a informé les expéditeurs de pâte de bois qu’elle imposerait des embargos assortis de permis sur les chargements de wagons couverts destinés à divers terminaux de Vancouver et des environs, et ce, à compter du 1er décembre 2018.

[73] Au cours de la période de l’enquête, CN a imposé les embargos suivants :

  • L’embargo CN004318 a été publié le 21 novembre 2018, avec une date d’entrée en vigueur du 24 novembre 2018. Il s’appliquait à la pâte de bois, au papier journal et au papier de bois de défibrage à destination de Vancouver, de North Vancouver, de Sapperton et de New Westminster; la cause invoquée était « congestion/accumulation »; des permis étaient accordés, sauf entre [SUPPRESSION]; cet embargo a été levé le 21 février 2019.
  • L’embargo CN004418 a été publié le 28 novembre 2018, avec une date d’entrée en vigueur du 1er décembre 2018. Il s’appliquait à la pâte de bois, au papier journal et au papier de bois de défibrage destinés à Squamish Terminals Ltd via North Vancouver et Squamish; la cause invoquée était « congestion/accumulation »; des permis étaient accordés, sauf entre [SUPPRESSION]; cet embargo a été levé le 21 février 2019.
  • L’embargo CN004518 a été publié le 28 novembre 2018, avec une date d’entrée en vigueur du 1er décembre 2018. Il s’appliquait à la pâte de bois, au papier journal et au papier de bois de défibrage destinés à Westran portside Terminal Ltd., à Westran Services Ltd. et à Westran Intermodal Ltd, via le triage Thornton de Vancouver, Fraser Surrey, l’embranchement de Brownsville, le triage Lulu Island, New Westminster et North Vancouver; la cause invoquée était « congestion/accumulation »; des permis étaient accordés, sauf entre [SUPPRESSION]; cet embargo a été levé le 21 février 2019.
  • L’embargo CN004618 a été publié le 28 novembre 2018, avec une date d’entrée en vigueur du 1er décembre 2018. Il s’appliquait à la pâte de bois, au papier journal et au papier de bois de défibrage destinés à Olympia Transportation Ltd. et à Olympia Transport Inc., via Burnaby, le triage Lulu Island et New Westminster; la cause invoquée était « congestion/accumulation »; des permis étaient accordés, sauf entre [SUPPRESSION]; cet embargo a été levé le 21 février 2019.
  • L’embargo CN004718 a été publié le 28 novembre 2018, avec une date d’entrée en vigueur du 1er décembre 2018. Il s’appliquait à la pâte de bois, au papier journal et au papier de bois de défibrage destinés à Euro Asia Inc. par transbordement dans South Fraser, Burnaby, Vancouver, North Vancouver, le triage Lulu Island et New Westminster; la cause invoquée était « congestion/accumulation »; des permis étaient accordés, sauf entre [SUPPRESSION]; cet embargo a été levé le 21 février 2019.
  • L’embargo CN004818 a été publié le 28 novembre 2018, avec une date d’entrée en vigueur du 1er décembre 2018. Il s’appliquait à la pâte de bois, au papier journal et au papier de bois de défibrage destinés à Coast 2000 Terminals Ltd., via South Fraser, Vancouver, North Vancouver, le triage Lulu Island et New Westminster; la cause invoquée était « congestion/accumulation »; des permis étaient accordés, sauf entre [SUPPRESSION]; cet embargo a été levé le 21 février 2019.
  • L’embargo CN004918 a été publié le 28 novembre 2018, avec une date d’entrée en vigueur du 1er décembre 2018. Il s’appliquait à la pâte de bois, au papier journal et au papier de bois de défibrage destinés à Portside Warehousing Inc., à Portside Warehousing & Distribution, à Western Canada Express et à Western Canada Express Inc., via le triage Lulu Island; la cause invoquée était « congestion/accumulation »; des permis étaient accordés, sauf entre [SUPPRESSION]; cet embargo a été levé le 21 février 2019.
  • L’embargo CN005018 a été publié le 29 novembre 2018, avec une date d’entrée en vigueur du 2 décembre 2018. Il s’appliquait à tous les produits, à l’exception du sable, de l’huile de colza, des granulés, des tourteaux et de la farine de canola, des semences de colza ou de canola et du pétrole brut, échangés avec BNSF et Union Pacific à New Westminster; la cause invoquée était « congestion/accumulation »; des permis étaient accordés; cet embargo a été levé le 15 janvier 2019.
  • L’embargo CN005118 a été publié le 30 novembre 2018 avec une date d’entrée en vigueur du 3 décembre 2018. Il s’appliquait au canola et aux tourteaux ou à la farine de canola destinés à Fibreco Export Inc. et à Fibreco Pulp Inc., via North Vancouver et New Westminster; la cause invoquée était « congestion/accumulation »; des permis ont été accordés à partir du 4 janvier 2018; cet embargo a été levé le 29 janvier 2019.
  • L’embargo CN005218 a été publié le 6 décembre 2018, avec une date d’entrée en vigueur du 9 décembre 2018. Il s’appliquait au trafic destiné au triage Thornton de Vancouver; la cause invoquée était « congestion ferroviaire au Centre de distribution de Surrey »; des permis ont été accordés à partir du 31 décembre 2018; cet embargo a été levé le 18 janvier 2019.
  • L’embargo CN000119 a été publié le 3 janvier 2019, avec une date d’entrée en vigueur du 6 janvier 2019. Il s’appliquait à tout le trafic destiné à Ray-Mont Logistics Vancouver Inc. et à Ray Mont Logistics Inc. à Richmond (Colombie-Britannique); la cause invoquée était « congestion/accumulation »; des permis étaient accordés; cet embargo a été levé le 22 janvier 2019.

POSITIONS DES PARTICIPANTS

CN

[74] Pour ce qui est des manques et des retards relevés par l’Office dans sa décision de mars à propos du niveau de service aux terminaux Cargill Ltd. (Cargill) et Richardson International Limited (RIL) sur la côte nord, CN soutient que le niveau de service qu’elle est tenue de fournir à ces terminaux est déterminé par des contrats confidentiels. CN estime avoir respecté ses obligations en vertu de ces contrats au cours de la période de l’enquête et, comme l’Office est tenu de respecter la confidentialité des contrats, les observations qui concernent ces terminaux dans sa décision de mars ne peuvent pas servir à éclairer sa détermination.

[75] En ce qui concerne les observations de la décision de mars à propos du niveau de service fourni à Chemtrade Logistics Inc. (Chemtrade), CN fait valoir que la façon dont l’Office en est arrivé à cette conclusion n’est pas clair compte tenu des renseignements présentés par Chemtrade. Selon CN, Chemtrade a indiqué que son chargement quotidien maximal était de 29 wagons par jour et que, durant la période de l’enquête, CN y a placé 30 wagons en moyenne par jour.

[76] Enfin, en ce qui concerne le niveau de service offert pour le trafic à destination de Lynnterm, CN soutient que les expéditeurs de pâte de bois n’ont utilisé que 70 pour cent des permis qu’elle a délivrés, dont bon nombre à destination de Lynnterm. CN soutient également que le marché de la pâte de bois a sensiblement baissé en décembre 2018, et que c’est l’une des raisons pour lesquelles Lynnterm n’a pas pleinement utilisé sa capacité de déchargement des wagons. CN fait valoir que ses terminaux étaient saturés et que les wagons de produit ne se déplaçaient pas en raison de l’état du marché.

[77] CN affirme qu’en novembre et décembre 2018, il y a eu une hausse de 10 pour cent du trafic ferroviaire dans la région de Vancouver et que cette augmentation a entraîné une congestion temporaire. CN fait valoir que, si aucune mesure n’avait été prise pour remédier à cette situation, le résultat aurait été un ralentissement important du trafic dans la chaîne d’approvisionnement du Grand Vancouver et peut-être aussi ailleurs dans la chaîne d’approvisionnement du Canada et des États-Unis.

[78] Selon CN, le système d’embargo et de permis est un outil qui permet de s’assurer de la disponibilités des capacités au terminal de destination ou au point de correspondance avant que le chargement ne soit mis en mouvement. CN fait valoir qu’elle a mis en œuvre deux processus d’embargo et de délivrance de permis, le premier ayant pour but, comme l’année précédente, de contrôler de façon proactive le flux de trafic à destination des terminaux de déchargement des pâtes (embargos sur les pâtes). Le but du second processus d’embargo visait à gérer le trafic de correspondance avec BNSF (embargo BNSF). CN soutient que ces processus n’ont pas causé de congestion, mais ont été mises en place pour éviter une possible aggravation de la situation.

[79] Pour ce qui est de l’embargo BNSF, CN explique qu’il y a eu une augmentation de 20 pour cent du trafic de correspondance de BNSF arrivant au triage Thornton, par rapport à la même période un an auparavant, sans avertissement ni avis à l’avance de ce surcroît de volume. CN soutient qu’en même temps, il y a eu des pluies abondantes causant des glissements de terrain et des affouillements. CN fait valoir qu’elle a travaillé avec BNSF et que l’embargo a été levé le 15 janvier 2019.

[80] En ce qui concerne les embargos sur les pâtes, CN fait valoir que, pour les marchandises comme les céréales et le charbon, la potasse, le sable fractionné et le pétrole brut, qui sont acheminées par trains-blocs, les clients font une demande précisant le point d’origine et la destination — y compris la date à laquelle le train-bloc doit être livré à destination — et les terminaux de destination délivrent une autorisation préalable. Toutefois, pour la pâte à papier, le papier, le bois d’œuvre, le propane, les produits chimiques et l’aluminium, les clients ne prennent pas les mêmes mesures pour s’assurer que les flux entrants correspondent à la capacité de déchargement avant d’autoriser le trafic. Selon CN, cela peut faire en sorte que les trains en attente de déchargement restent dans le triage, ce qui nuit à sa capacité à servir d’autres demandes et réduit le nombre de wagons vides disponibles pour le chargement. CN soutient que le seul mécanisme pour gérer cette situation est le recours à des embargos assortis de permis. Elle prétend en outre que 30 pour cent des permis délivrés aux expéditeurs de pâtes à papier n’ont pas été utilisés et que, par conséquent, ce n’est pas la cause du fait que les expéditeurs de pâtes à papier n’ont pu acheminer leur produit vers les marchés.

[81] CN affirme qu’en dépit de ses efforts pour encourager une meilleure coordination entre les autres intervenants de la chaîne d’approvisionnement, à savoir les clients et les terminaux, des embargos sont nécessaires du fait que certains clients et terminaux ne gèrent pas leur chaîne d’approvisionnement de façon à équilibrer les volumes d’origine et la capacité de déchargement à destination. CN affirme que lorsqu’elle applique des embargos assortis de permis, son intention est de rendre la circulation plus fluide et non de l’entraver.

[82] Enfin, CN soutient qu’elle avait mis en place 16 pour cent plus d’équipes et 18 pour cent plus de locomotives dans la région de Vancouver au cours de la période visée par l’enquête, comparativement à la même période de l’année précédente.

Association canadienne de gestion du fret (AGF)

[83] Comme il en a été question dans la section ci-dessus sur CP, l’AGF soutient qu’en imposant des embargos, CN et CP n’ont pas répondu aux demandes raisonnables des expéditeurs et que les embargos limitent la croissance des entreprises. L’AGF affirme que le résultat d’un embargo est que les marchandises d’un expéditeur ne sont pas livrées. Pour l’AGF, le recours à des embargos et à des permis pour refuser des services et restreindre les activités des entreprises est illégal.

[84] L’AGF soutient que CN et CP ont imposé des embargos pour faire une distinction entre leurs clients et cibler certains clients et que les mesures prises par CN à cet égard visaient les trains mixtes réguliers. Selon l’AGF, cela démontre que les compagnies de chemin de fer n’ont pas l’intention de travailler avec diligence à atténuer les répercussions des aléas de leurs services sur l’ensemble de leurs clients; elles vont ainsi choisir des gagnants et des perdants parmi leurs clients.

Ray-Mont Logistics (Ray-Mont)

[85] Ray-Mont soutient qu’au cours de la période de l’enquête, les trains roulaient plus lentement que d’habitude; cela dit, son principal problème n’était pas le service ferroviaire lui-même, mais plutôt la recherche des conteneurs vides convenant aux caractéristiques de certains navires.

WGEA

[86] Selon la WGEA, à partir de la fin d’octobre 2018, le service ferroviaire vers la côte nord et Vancouver était devenu problématique et la situation s’est aggravée jusqu’à la fin de décembre 2018 et au début de janvier 2019. La WGEA affirme que les expéditeurs les plus touchés étaient ceux desservis par CN sur la côte nord, et que les problèmes avec CP semblaient liés aux interconnexions entre CN et CP. La WGEA affirme également que les problèmes de service à Vancouver étaient attribuables au manquement de CN.

[87] La WGEA fait valoir qu’à compter de la mi-novembre 2018, il y a eu des cas où certains wagons de grains sont restés dans la gare de triage Thornton pendant 20 jours et plus avant d’être livrés au terminal pour le déchargement. Toutefois, selon l’endroit où se trouve un silo dans les Prairies, un expéditeur s’attend à ce que ses wagons soient placés au terminal pour le déchargement, trois à cinq jours après avoir été pris en charge par la compagnie de chemin de fer. De plus, la WGEA allègue que, pour les semaines de récolte 18 à 24 de la saison 2018-2019, le temps où les wagons n’étaient pas à un terminal de la côte nord allait de 20 pour cent jusqu’à 33 pour cent. La WGEA précise que ce temps comprend les périodes où les équipes sont constituées et attendent des wagons qui n’arrivent pas.

[88] En ce qui concerne les embargos, la WGEA précise qu’un embargo est le refus d’accès aux services, et qu’un permis est une autorisation d’y avoir accès malgré l’embargo. La WGEA soutient que ce refus de service constitue une violation par les compagnies de chemin de fer de leurs obligations de transporteur public en vertu de la LTC et qu’il est incompatible avec la jurisprudence établie par l’Office et les tribunaux. Selon la WGEA, le processus d’embargo n’est pas transparent. La WGEA est d’avis que les problèmes avec CN sont la raison pour laquelle CP a dû imposer un embargo sur le trafic à destination des installations de Columbia.

Association canadienne des transformateurs d’oléagineux (COPA)

[89] La COPA allègue qu’il y a eu un manque de constance dans le service ferroviaire en novembre et en décembre 2018, avec les problèmes les plus graves causés par la congestion aux lieux de correspondance où le trafic provenant de la ligne de CN est transféré à d’autres compagnies de chemin de fer pour être déchargé dans la région de Vancouver ou acheminé aux États-Unis. La COPA soutient que le service dans la région de Vancouver s’est amélioré en janvier 2019, mais qu’il y a encore des préoccupations, particulièrement parce que c’est la deuxième année de suite où les expéditeurs se sont plaints d’un service insuffisant.

Pulse Canada

[90] Pulse Canada fait valoir qu’entre le milieu et la fin de novembre 2018, la congestion s’aggravait en se fondant sur des indicateurs clés, comme le temps d’attente à l’origine et le nombre de wagons chargés qui restaient immobiles pendant 48 heures.

[91] Pulse Canada soutient que les embargos ajoutent une couche d’imprévisibilité pour les expéditeurs qui doivent déjà composer avec le processus d’autorisation du terminal.

Association des produits forestiers canadiens (APFC)

[92] L’APFC fait valoir que CN n’apporte aucune preuve à l’appui de ses allégations selon lesquelles il y a eu une augmentation inattendue de 10 pour cent du trafic dans la région de Vancouver au cours de la période visée par l’enquête et que cet argument ne peut donc pas être vérifié par les expéditeurs. L’APFC affirme qu’à la lumière de ce qui précède, aucune conclusion ne devrait être tirée du fait que les expéditeurs n’ont pas présenté de preuves solides pour contester l’affirmation de CN. De plus, l’APFC fait valoir que l’avis de septembre de CN à ses clients de l’industrie de la pâte à papier au sujet des embargos qui seront mis en œuvre en décembre 2018 n’était pas une réaction à une quelconque évolution imprévue qui serait survenue au cours de la période d’octobre à décembre 2018.

[93] Pour ce qui est de la comparaison faite par CN entre la chaîne d’approvisionnement de la pâte à papier et celle du grain, l’APFC fait remarquer que la pâte à papier est transportée par des trains mixtes réguliers, alors que 80 à 90 pour cent du grain est transporté par des trains-blocs de 100 wagons. L’APFC maintient qu’il est déraisonnable de s’attendre à ce que des terminaux ou des expéditeurs aient des engagements de déchargement fermes sans un engagement réciproque de la part des chemins de fer quant aux délais et à la fréquence des livraisons. L’APFC soutient que des ententes formelles ont déjà été utilisées à certains terminaux, mais que CN a récemment refusé de conclure ou de renouveler de telles ententes. L’APFC soutient que CN cherche des moyens de transférer la responsabilité de l’attribution des permis aux terminaux, ce qui imposerait de facto un système d’« autorisation de terminal », sans vouloir prendre des engagements quant à son rendement.

[94] Enfin, en ce qui concerne Lynnterm et l’argument de CN selon lequel le marché de la pâte à papier a connu une baisse en décembre 2018, l’APFC affirme que CN n’a fourni aucune preuve que Lynnterm ait relâché ses efforts pour recevoir des wagons sur les voies de triage de CN en décembre 2018 ou en janvier 2019.

ANALYSE ET DÉTERMINATIONS

[95] Le dossier contient des éléments de preuve qui mettent en évidence un écart entre le service demandé et le service fourni par CN dans la région de Vancouver sur la période de l’enquête.

[96] Cet écart semble être lié à la congestion du trafic, que CN admet avoir connue dans la région de Vancouver, et plus particulièrement au triage Thornton, durant la période visée par l’enquête. Par exemple, au cours de l’audience publique, CN a déclaré qu’il y a eu une congestion temporaire et a fait référence à la congestion à Vancouver en novembre et en décembre. De plus, dans sa réponse à la décision de mars, CN a fait référence à une congestion temporaire de la chaîne d’approvisionnement de Vancouver qu’il avait fallu gérer et a fait valoir qu’elle a pris un certain nombre de mesures pour faire face à la congestion croissante du triage Thornton.

[97] Comme énoncé dans la décision de mars, le dossier démontre que les principales installations touchées par les retards et le manque de service se trouvaient sur la côte nord. L’Office convient toutefois avec CN que, si le service fourni aux terminaux Cargill et RIL, deux des terminaux figurant dans la décision de mars, devait respecter les modalités de contrats confidentiels, toute preuve de retard potentiel ne peut être considérée comme un manquement de CN à ses obligations de niveau de service. Étant donné que l’Office ne dispose d’aucune observation ou preuve contredisant les affirmations de CN, il accepte cet argument et ne tiendra pas compte dans la présente décision des éléments portant sur les niveaux de service liés à Cargill et à RIL. L’Office annule donc ses observations préliminaires contenues dans la décision de mars à propos des terminaux Cargill et RIL.

[98] En ce qui concerne Chemtrade, d’après les données qu’elle a fournies, CN a livré 76,4 pour cent des wagons vides commandés par Chemtrade au cours de la période visée par l’enquête. Bien que Chemtrade ait déclaré que l’entreprise pouvait produire et charger jusqu’à un maximum de 29 wagons par jour, l’Office fait remarquer que, contrairement à ce que laisse entendre CN, cela ne représente pas le nombre maximal de wagons vides que Chemtrade peut recevoir quotidiennement. En fait, Chemtrade soutient qu’elle peut recevoir 42 wagons par manœuvre. De plus, l’installation a une capacité maximale de 285 wagons, une capacité pratique de 270 wagons, et son objectif de fonctionnement est de 250 wagons pour tenir compte des mouvements sur le site. Selon Chemtrade, au cours de la période visée par l’enquête, elle était pratiquement en rupture de stock, ce qui signifie qu’elle aurait pu vendre pratiquement toutes les tonnes produites et expédiées. Pour finir, d’après les données des connaissements fournies par CN, au cours de l’enquête, CN n’a placé que 24 wagons vides, en moyenne, et non 30 comme elle le prétend.

[99] Dans le cas de Lynnterm, d’après les données fournies par Western Stevedoring, la capacité de déchargement des wagons a été sous-utilisée pendant la période visée par l’enquête. La capacité de déchargement quotidienne moyenne de Lynnterm est [SUPPRESSION] de wagons (ce qui est conforme à la capacité de déchargement soumise par CN); le nombre moyen de wagons déchargés chaque mois était de [SUPPRESSION] en octobre 2018, de [SUPPRESSION] en novembre 2018, de [SUPPRESSION]en décembre 2018 et de [SUPPRESSION] en janvier 2019, ce qui représente un excédent moyen de capacité quotidienne de [SUPPRESSION] en octobre 2018, de [SUPPRESSION] en novembre 2018, de [SUPPRESSION] en décembre 2018 et de [SUPPRESSION] en janvier 2019.

[100] Le nombre quotidien moyen de wagons destinés à Lynnterm transitant par les installations de triage de CN à Vancouver était de [SUPPRESSION] en octobre 2018, de [SUPPRESSION] en novembre 2018, de [SUPPRESSION] en décembre 2018 et de [SUPPRESSION] en janvier 2019, ce qui démontre que les capacités excédentaires de Lynnterm calculées ci-dessus aurait pu être utilisées si des wagons avaient été livrés.

[101] À la lumière de ce qui précède, l’Office conclut que certains éléments de preuve indiquent que le service fourni par CN aux expéditeurs voulant acheminer des marchandises à Chemtrade et à Lynnterm n’a pas été à la hauteur du service demandé par les expéditeurs.

[102] Ce constat est inquiétant. Toutefois, étant donné que l’Office a institué la présente enquête de sa propre initiative pour étudier les aspects systémiques, cette preuve n’est pas suffisante pour étayer une conclusion de manquements de nature systémique ou pour exiger des justifications supplémentaires de la part de CN. Il est possible, quoique loin d’être certain, que les résultats auraient pu être différents si les expéditeurs et les associations d’expéditeurs avaient été moins réticents à fournir des renseignements plus complets et plus détaillés au cours de l’enquête. Par ailleurs, il est important de souligner que l’enquête de sa propre initiative n’empêche pas les expéditeurs de présenter à titre individuel des plaintes sur les aspects qui ont été soulevés dans le cadre de la présente enquête.

[103] Il ne reste plus que la question de savoir si les embargos imposés par CN constituaient un manquement à ses obligations en matière de niveau de service, étant donné que les embargos sont, par nature, des restrictions unilatérales imposées sur le trafic actuel ou futur.

[104] Pour décider si, en imposant ces embargos, CN a manqué à ses obligations en matière de niveau de service, l’Office a examiné tous les faits relatifs aux facteurs énumérés au paragraphe 116(1.2) de la LTC. Rien dans le dossier n’indique que les facteurs des alinéas 116(1.2)d) et f) étaient en cause. En ce qui concerne les autres facteurs, les faits et les conclusions ci-après ont été pris en considération pour décider si CN avait bien offert le niveau de service le plus élevé qu’elle pouvait raisonnablement fournir dans les circonstances.

[105] CN a choisi l’annonce et l’application d’embargos comme l’un des moyens pour faire face aux problèmes opérationnels qu’elle avait prévus et qu’elle a finalement connus en ce qui concerne les volumes de trafic et la congestion dans la région de Vancouver sur la période visée par l’enquête. Comme on l’a vu dans l’analyse des embargos imposés par CP, ceux-ci peuvent être justifiés s’ils sont imposés en raison de facteurs indépendants de la volonté d’une compagnie de chemin de fer; s’ils sont adoptés après avoir eu recours à toutes les autres solutions raisonnables plutôt que comme des expédients de routine; s’ils sont ciblés pour résoudre des problèmes précis et réels; s’ils sont appliqués de façon à minimiser les répercussions sur le transport et la livraison pendant leur durée; s’ils sont temporaires et levés à la première occasion raisonnable.

[106] Ces critères de justification garantissent, d’une part, que les compagnies de chemin de fer ne peuvent pas, rapidement ou facilement, refuser unilatéralement le trafic ou en retarder le transport et, d’autre part, qu’elles ont la possibilité de limiter temporairement le trafic, si c’est la seule solution pratique qui leur reste après avoir pris toutes les mesures raisonnables pour faire face à des problèmes indépendants de leur volonté, si ces mesures se révèlent insuffisantes. Cet équilibre reflète les principes du caractère raisonnable issu de la jurisprudence sur les obligations en matière de niveau de service et respecte l’exigence selon laquelle l’Office doit évaluer « le niveau de service le plus élevé à l’égard des obligations qu’elle (la compagnie de chemin de fer) peut raisonnablement fournir dans les circonstances », conformément au paragraphe 116(1.2) de la LTC.

[107] L’un des moyens dont une compagnie de chemin de fer dispose pour éviter d’avoir recours unilatéralement à des mesures de limitation du trafic comme des embargos, sauf comme mesure temporaire et ciblée de dernier recours pour faire face à des situations indépendantes de sa volonté — et donc de remplir ses obligations en matière de niveau de service — est d’avoir établi des plans détaillés pour faire face aux difficultés que de tels facteurs peuvent imposer. De tels plans sont essentiels lorsque l’expérience antérieure indique que l’on peut s’attendre à ce que des difficultés surgissent dans un secteur particulier au cours d’une période donnée. Ils aident à faire en sorte que, lorsque des défis surgissent, la compagnie de chemin de fer prenne toutes les mesures raisonnables pour accepter, transporter et livrer sans délai le volume offert et puisse démontrer qu’elle les a prises, comme le prévoit la loi.

[108] Dans sa réponse à la question de la décision de mars concernant les plans d’urgence, CN a indiqué qu’elle a pris un certain nombre de mesures pour faire face à la congestion croissante et qu’elle a imposé des embargos sur le trafic à destination du lieu de correspondance de BNSF et un système de permis d’embargo pour les terminaux de pâtes à papier. CN a également pris des mesures au point d’origine et avant l’arrivée des trains dans la région de Vancouver. L’absence de tout document matériel, l’accent mis par CN sur des mesures réactives plutôt que sur des plans proactifs et la description plus détaillée des embargos expliquant la nature de ces mesures indiquent tous que CN n’a pas procédé à une planification efficace pour s’assurer que le maximum de trafic possible continuerait d’être acheminé et livré lorsque, de façon prévisible, les volumes augmenteraient à la fin de l’année civile.

Embargo sur la pâte à papier

[109] Six embargos imposés par CN sont entrés en vigueur le 1er décembre 2018 et s’appliquaient à la pâte de bois, au papier journal et au papier de bois de défibrage à destination de divers sites dans la région de Vancouver (embargos CN004418 à CN004918). En outre, l’embargo CN004318 s’appliquait aux mêmes produits, mais avec une date d’entrée en vigueur du 24 novembre 2018.

[110] C’est le 21 septembre 2018 que CN a fait part aux expéditeurs de pâte de bois de son intention d’imposer de tels embargos. Dans son avis, CN a déclaré que le programme de gestion des pipelines du terminal de Vancouver et de la région avoisinante avait pour objet de faciliter la gestion proactive des expéditions de wagons couverts des usines d’origine vers les diverses agglomérations de Vancouver et de ses environs en évitant les accumulations de wagons dans la région durant l’arrêt de l’activité des terminaux pour la période des Fêtes.

[111] CN a déclaré que le programme s’appliquerait à tous les wagons de papier et de pâte de bois destinés aux terminaux de transbordement de Vancouver entre le 1er décembre 2018 et le 31 janvier 2019. CN a ajouté que les permis seraient attribués en fonction du débit effectif réel à chaque terminal, de la capacité de déchargement, des délais de transit et des dates limites pour le chargement des navires.

[112] Le 20 novembre 2018, CN a communiqué par conférence téléphonique avec les terminaux et les expéditeurs de pâte à bois pour les informer que des embargos avec permis seraient imposés à compter du 1er décembre 2018. De plus, CN a avisé le terminal Lynnterm le 21 novembre 2018 du fait qu’elle imposerait des embargos avec permis à destination de cette installation à compter du 24 novembre 2018.

[113] Le 12 décembre 2018, CN a publié une mise à jour du réseau, dans laquelle elle énonce ce qui suit :

[Traduction]

[…] en raison du volume sans précédent de wagons à Vancouver, nous devons mettre en œuvre un processus de délivrance de permis pour contrôler la circulation dans cette région très congestionnée.

Au cours des 24 à 72 prochaines heures, nous limiterons le nombre de permis délivrés pour le trafic de marchandises. L’équipe des Opérations de transport de vrac de CN réglementera la circulation des trains-blocs. Ce processus n’aura pas d’incidence sur les activités intermodales à Vancouver.

[114] L’affirmation de CN au cours de l’enquête selon laquelle les embargos imposés répondaient à des événements imprévus n’est pas conciliable avec le fait que l’intention de relancer le programme de gestion du pipeline du terminal de Vancouver et de la région avoisinante a été annoncée des mois avant que la congestion ne se manifeste dans la région de Vancouver.

[115] De plus, l’argument de CN voulant que les permis délivrés aux expéditeurs de produits de pâte à papier n’aient pas tous été utilisés démontre que toutes les demandes de service ont été satisfaites ne résiste pas à une analyse minutieuse. On peut s’attendre à ce qu’un expéditeur qui reçoit un préavis d’un éventuel refus d’une compagnie de chemin de fer de transporter ses marchandises prenne des mesures pour atténuer les répercussions connexes, par exemple en accélérant ou en ralentissant la production pour éviter d’expédier des marchandises pendant la période d’embargo ou en prenant des dispositions pour trouver d’autres moyens de transport. Il ne serait pas dans l’esprit du régime législatif qui permet à une compagnie de chemin de fer d’être dégagée de ses obligations en matière de niveau de service en raison de l’absence d’une preuve quantifiable attestant que la demande de service n’a pas été satisfaite, si l’absence d’une telle demande résulte probablement de l’action ou de l’inaction de la compagnie elle-même. Aborder les dispositions relatives au niveau de service sous cet angle reviendrait à imposer un préjudice aux expéditeurs, en les empêchant d’atténuer les effets d’un refus de service actuel ou futur, pour conserver leur accès aux recours prévus dans les dispositions sur le niveau de service de la LTC.

[116] Enfin, la suggestion de CN selon laquelle les embargos sur les pâtes à papier ont été nécessaires à cause de problèmes de coordination entre les expéditeurs de pâte de bois et les terminaux avec lesquels ils ont des contrats aurait sans doute été plus convaincante si CN avait présenté des preuves précises de ces problèmes et de la gamme des mesures prises avant d’opter pour la limitation unilatérale du trafic. En fait, CN s’est abstenu de fournir de tels éléments de preuve dans sa réponse à la décision de mars, en dépit du fait que la décision contenait une question sur ce point précis.

[117] Le dossier démontre que les embargos de CN sur les pâtes à papier répondaient à certains critères de justification, mais pas à tous. Les embargos peuvent avoir été imposés, du moins en partie, en raison d’un facteur indépendant de la volonté de CN, à savoir, les problèmes de coordination entre les expéditeurs et les terminaux. De plus, la disponibilité des permis indique que ces embargos ont été imposés pour minimiser les répercussions sur le transport des marchandises, et qu’ils ont été levés au fur et à mesure que la congestion s’atténuait.

[118] Toutefois, il est connu que des pointes de trafic ont tendance à se produire à la fin de chaque année civile dans la région de Vancouver et des embargos annoncés des mois avant que les problèmes ne se manifestent ne correspondent pas à la définition de mesures exceptionnelles prises après que toutes les autres solutions raisonnables aient été épuisées. En fait, les embargos sur les pâtes à papier ressemblent plus à un premier recours qu’à un dernier recours. De plus, le fait que l’annonce préalable n’ait été faite qu’aux expéditeurs de pâte de bois indique qu’au lieu de s’attaquer à des problèmes précis et réels, ces embargos visaient un groupe d’expéditeurs précis.

[119] Pour ces raisons, l’Office conclut que les embargos sur les pâtes à papier n’étaient pas justifiés dans les circonstances.

[120] Compte tenu de tous les facteurs énoncés au paragraphe 116(1.2) de la LTC, l’Office conclut que, dans l’ensemble, CN n’a pas offert le niveau de service le plus élevé qu’elle pouvait raisonnablement fournir dans les circonstances. Même si le dossier indique clairement qu’au cours de la période visée par l’enquête, CN a fait face à des problèmes d’exploitation, en partie liés à la congestion dans la région de Vancouver, le fait qu’elle a signalé son intention d’imposer des embargos sur les expéditions de pâte à papier dès septembre, soit bien avant que ces problèmes opérationnels ne surviennent, permet de conclure que CN n’était pas prête à prendre toutes les mesures raisonnables pour régler les problèmes qu’elle anticipait dans la région de Vancouver et à fournir aux expéditeurs de pâte le service raisonnable auquel ils ont droit en vertu de la LTC. De plus, cette annonce anticipée de son intention de refuser le service aura probablement eu des conséquences négatives pour les expéditeurs concernés, dans la mesure où ceux-ci ont été contraints de modifier leurs plans d’affaires optimaux après avoir été informés de ce qui s’en venait.

[121] Par conséquent, l’Office conclut que CN a manqué à son obligation de recevoir, de transporter et de livrer ces marchandises sans délai, avec le soin et la diligence voulus.

Embargo de Thornton

[122] L’embargo CN005018, qui entrait en vigueur le 2 décembre 2018 et a été levé le 15 janvier 2019, s’appliquait à tous les produits, sauf au sable, à l’huile de colza, aux granulés, aux tourteaux et farine de canola, aux semences de colza ou de canola et au pétrole brut, échangés avec BNSF et la Union Pacific Railroad Company à New Westminster. Bien que cet embargo mentionne New Westminster comme point de correspondance, l’échange de wagons de CN avec BNSF se faisait au triage Thornton pour éviter d’emprunter le pont du fleuve Fraser. L’embargo CN005218, en vigueur le 9 décembre 2018 et levé le 18 janvier 2019, s’appliquait au trafic à destination du triage de Thornton.

Les deux embargos admettaient des permis.

[123] Le dossier montre que le trafic entrant et sortant du triage Thornton et la congestion dans ce triage ont augmenté de façon importante au cours de la période visée par l’enquête, non seulement par rapport au début de 2018, mais aussi par rapport à la même période des années précédentes. À la fin de 2018, le volume de trafic à destination du triage Thornton dépassait de 8 pour cent celui de la même période de l’année précédente. À la fin de 2017, le trafic dans ce triage était légèrement supérieur à celui de 2016, et en 2016, il était de 6 pour cent supérieur à celui de 2015. D’octobre à novembre 2018, il y a eu une augmentation de 18 pour cent du nombre de wagons acheminés à Vancouver par CN pour l’interconnexion avec BNSF au triage Thornton.

[124] CN affirme qu’à mesure que la congestion au triage Thornton augmentait, elle a déployé 18 pour cent de locomotives de plus et 16 pour cent d’équipes de plus que l’année précédente.

[125] L’augmentation du trafic et les problèmes de congestion qui ont entraîné l’imposition des deux embargos de Thornton étaient donc indépendants de la volonté de CN. Compte tenu des efforts apparemment déployés par CN pour réduire la congestion — la mise en place d’équipes supplémentaires et l’augmentation du nombre de locomotives — et le fait que les embargos ne ciblaient pas arbitrairement certains types d’expéditeurs ou de trafic, on peut conclure qu’il s’agissait bien de mesures exceptionnelles en réponse à des problèmes précis et réels, qui ont été adoptées après que toutes les autres solutions raisonnables ont été épuisées. Comme ces deux embargos admettaient des permis et qu’ils ont été levés au fur et à mesure de la diminution de la congestion dans le triage, on peut dire qu’ils ont été appliqués de manière à réduire au minimum les répercussions sur le transport et la livraison, qu’ils étaient de nature temporaire et qu’ils ont été levés à la première occasion raisonnable.

[126] Pour ces raisons, l’Office conclut que les embargos de Thornton étaient justifiés dans les circonstances.

Embargo Ray-Mont

[127] L’embargo CN000119 (Ray-Mont) est entré en vigueur le 6 janvier 2019, a été levé le 22 janvier 2019 et visait Ray-Mont Logistics, dans la région de Vancouver.

[128] Ray-Mont affirme que la nécessité de cet embargo découlait de problèmes liés à la disponibilité de conteneurs maritimes, aspect qui n’est pas du ressort de CN et pour lequel CN n’a aucun outil pratique à sa disposition. L’imposition par CN de l’embargo Ray-Mont visait spécialement ce terminal, n’avait pas été planifié à l’avance et n’a été en vigueur que du 6 au 22 janvier 2019.

[129] Pour ces raisons, l’Office conclut que l’embargo de Ray-Mont était justifié dans les circonstances.

Embargo Fibreco

[130] L’embargo CN005118 (Fibreco) est entré en vigueur le 3 décembre 2018, a été levé le 29 janvier 2019, admettait les permis et s’appliquait aux produits de canola destinés à Fibreco, dans la région de Vancouver.

[131] Tous les permis demandés dans le cadre de cet embargo ont été accordés.

[132] Les éléments de preuves concernant cet embargo sont limités. Comme l’Office a déjà conclu que certains embargos de CN n’étaient pas justifiés dans les circonstances, et que les recours que l’Office impose sont de nature systémique plutôt que spécifique à une installation particulière, l’Office s’abstiendra de tirer des conclusions à propos de l’embargo Fibreco.

CONCLUSION

[133] L’Office conclut que CN a manqué à ses obligations en matière de niveau de service lorsqu’elle a annoncé son intention d’imposer des embargos sur les expéditions de pâte de bois en septembre 2018, soit plusieurs mois avant que des problèmes de transport ferroviaire ne se manifestent dans la région de Vancouver. Elle a ensuite imposé ces embargos en décembre 2018, plutôt que de déployer tous les efforts raisonnables pour régler ces problèmes avant de restreindre unilatéralement la réception, le transport et la livraison des marchandises.

ORDONNANCE

[1] L’Office ordonne à CN, pour ses activités dans la région de Vancouver, de :
 

  1. Élaborer un plan annuel détaillé, pour les trois prochaines années, de façon à être en mesure de réagir à l’accroissement du trafic dans la région de Vancouver vers la fin de l’année civile pour éviter ou réduire le recours aux embargos et maintenir le plus haut niveau de service possible, comme le prescrit la LTC. Le plan devra être soumis au chef de la conformité de l’Office au plus tard le 1er août de chaque année civile, à compter du 1er août 2019 et devrait comprendre une liste de tous les embargos imposés par CN pour le trafic à l’intérieur ou à destination de son réseau ferroviaire de la région de Vancouver au cours de l’année précédente.
  2. N’avoir recours à des embargos qu’à titre exceptionnel lorsque des facteurs indépendants de sa volonté rendent difficiles le transport et la livraison des marchandises en temps opportun et que toutes les autres solutions raisonnables pour résoudre ces problèmes ont été tentées et se sont révélées insuffisantes.
  3. Imposer des embargos uniquement lorsqu’ils visent à résoudre des problèmes ponctuels réels, à minimiser les répercussions sur le transport et la livraison pendant leur période d’application, à être temporaires et levés à la première occasion raisonnable.

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Scott Streiner
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