Lettre-décision n° LET-R-20-2019

le 24 janvier 2019

Enquête de l'Office des transports du Canada (Office) en vertu du paragraphe 116(1.11) de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10, modifiée (LTC) concernant de possibles problèmes de services de transport ferroviaire de marchandises dans la région de Vancouver.

Numéro de cas : 
19-00189

CONTEXTE

Le 14 janvier 2019, l’Office a envoyé des lettres-décisions à chacun des destinataires suivants : la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN), la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (CP), BNSF Railway Company (BNSF), l’Association des produits forestiers canadiens (APFC), la Canadian Oilseed Processors Association (COPA), l’Association canadienne de gestion du fret (AGF), la Western Canadian Shippers’ Coalition (WCSC) et la Western Grain Elevator Association (WGEA). Dans ces lettres-décisions, l’Office enjoignait à chacun des participants de présenter des renseignements et des données sur leurs activités pour lui permettre de mener son enquête.

Plus précisément, l’Office a enjoint aux compagnies de chemin de fer de présenter tout renseignement et toutes données en leur possession qui concernent les questions indiquées dans la lettre, notamment, mais sans s’y limiter, les données précises suivantes : les registres de feuilles de route, les détails sur les permis, l’interconnexion et le trafic réacheminé. 

En plus d’enjoindre aux participants de lui présenter ces renseignements, l’Office les a avisés que s’ils estimaient que certains de ces renseignements étaient commercialement sensibles, ou que leur publication risquait de leur causer un préjudice, ils devaient l’indiquer et présenter une justification claire.

Le 17 janvier 2019, CN, CP, BNSF, la WGEA, l’APFC et la WCSC ont présenté des renseignements en réponse à l’ordonnance de l’Office, et CN, CP, BNSF, la WGEA et l’APFC ont déposé des requêtes de confidentialité.

Entre le 18 et le 22 janvier 2019, CN a déposé d’autres données et renseignements auprès de l’Office et a demandé que sa requête de confidentialité du 17 janvier 2019 s’applique à eux aussi. Le 24 janvier 2019, CP a également déposé des renseignements supplémentaires et une requête de confidentialité auprès de l’Office.

PUBLICATION DU RAPPORT D’ENQUÊTE

L’enquêtrice, madame Lidija Lebar, directrice principale par intérim, Analyse et affaires réglementaires, a rédigé un rapport d’enquête en fonction des renseignements et des données qui ont été déposés par les participants. Le rapport d’enquête est joint à la présente lettre-décision que recevront les participants.

REQUÊTES DE CONFIDENTIALITÉ

Requête de confidentialité de CN

CN affirme que toutes les données présentées sont commercialement sensibles, donc confidentielles. Selon elle, ces données ne devraient pas être communiquées à ses concurrents qui font également partie de l’enquête de l’Office. CN fait valoir que si ses concurrents actuels ou potentiels devaient en prendre connaissance, ils seraient au courant de ses ententes commerciales avec des expéditeurs, mais aussi de ses précieux renseignements opérationnels et stratégiques, et ceux en matière de gestion.

CN fait également valoir que si elle communique ces données, elle contrevient à ses obligations de confidentialité envers ses clients, car il lui est interdit de communiquer à n’importe quels expéditeurs en général des renseignements concernant des expéditeurs précis, car plusieurs risquent d’être en concurrence directe.

CN indique que les données qu’elle a présentées sont les mêmes que celles qu’elle est tenue de fournir à l’Office en vertu de la LTC et qui, selon le Parlement, devraient être traitées comme étant confidentielles.

Finalement, CN soutient qu’un juste équilibre est possible entre l’intérêt du public et les droits des parties de protéger des renseignements de nature hautement confidentielle et exclusive, puisque CN ne s’oppose pas à ce que des renseignements soient communiqués de façon groupée ou sommaire, pourvu qu’ils soient assez anonymes et que CN ait l’occasion de présenter ses commentaires avant leur publication.

Requête de confidentialité de CP

CP affirme que toutes les données présentées sont commercialement sensibles, donc confidentielles.

DONNÉES DU 17 JANVIER 2019

CP indique que ses renseignements pourraient être utilisés pour connaître la conception de ses services, son plan et sa stratégie d’exploitation, de même que sa présence sur les marchés. Elle fait valoir qu’une partie de ses données porte sur son trafic ferroviaire visé par des contrats confidentiels avec des expéditeurs et que CP a l’obligation de les protéger contre la communication.

Finalement, CP soutient, d’une part, que les données concernant les feuilles de route et les segments de train et, par extension, celles concernant les mouvements de train liés aux permis et aux réacheminements sont les mêmes qu’elle est tenue de déposer auprès du ministre et de l’Office pour déterminer le prix de l’interconnexion de longue distance et, d’autre part, que le Parlement a établi des mesures législatives visant à protéger de telles données.

RENSEIGNEMENTS DU 24 JANVIER 2019

CP indique que les renseignements du 24 janvier 2019 sont liés à son plan d’exploitation et devraient être traités comme étant confidentiels. Elle affirme que le plan d’exploitation qu’elle conçoit à l’interne renferme des détails sur les moyens stratégiques et tactiques qu’elle emploie pour concevoir et fournir des services concurrentiels de transport ferroviaire de marchandises en fonction des demandes uniques et des ressources limitées de sa clientèle. 

CP fait valoir que la communication publique de son plan d’exploitation nuirait à sa position commerciale, car ses concurrents risquent de fragiliser sa position commerciale et de connaître des renseignements opérationnels sans avoir versé de contrepartie pour les obtenir.

Requête de confidentialité de BNSF

BNSF affirme que toutes les données qu’elle a présentées sont commercialement sensibles donc confidentielles. Elle indique que les données concernant les feuilles de route présentées à l’Office sont les mêmes qu’elle est tenue de déposer auprès du ministre et qui sont visées par des dispositions en matière de confidentialité en vertu de la LTC. BNSF indique également être assujettie à des obligations de confidentialité en vertu de l’article 11904 du titre 49 du U.S.C., qui interdit, sauf à de rares exceptions, de communiquer des renseignements sur la nature, le type, la quantité, la destination, le destinataire ou le transport d’un bien, ou à propos des dispositions d’un contrat.

De plus, BNSF fait valoir que la communication des données causerait un préjudice direct à sa position sur les marchés, et fournirait à ses concurrents des renseignements sur l’origine, la destination, les volumes et les fluctuations annuelles de son trafic. Finalement, BNSF soutient que la communication des données porterait un préjudice à sa clientèle et à sa position concurrentielle.

Requête de confidentialité de la WGEA

La WGEA affirme que les données de chaque compagnie inscrites dans le tableur qu’elle a présenté à l’Office sont confidentielles, surtout celles figurant aux onglets Rationed Orders et Out of Car Time. La WGEA affirme également que les factures de stationnement présentées sont confidentielles.

Requête de confidentialité de l’APFC

L’APFC affirme que l’ensemble des documents présentés sont confidentiels, car ils renferment des renseignements commercialement sensibles qui, s’ils sont rendus publics, risquent de causer un préjudice aux membres de l’APFC.

LA LOI

Selon le paragraphe 116(1.11) de la LTC, l’Office peut, si le ministre des Transports l’autorise, enquêter de sa propre initiative sur la question de savoir si une compagnie de chemin de fer s’acquitte de ses obligations.

L’article 25 de la LTC confère à l’Office les pouvoirs précis qui suivent :

L’Office a, à toute fin liée à l’exercice de sa compétence, la comparution et l’interrogatoire des témoins, la production et l’examen des pièces, l’exécution de ses arrêtés ou règlements et la visite d’un lieu, les attributions d’une cour supérieure.

En outre, l’article 37 de la LTC autorise l’Office à nommer une personne qui sera chargée de mener l’enquête qu’il est autorisé à faire et de lui faire rapport. L’article 39 de la LTC indique les pouvoirs de la personne chargée de l’enquête qui peut, à cette fin :

39(b) exercer les attributions d’une cour supérieure pour faire comparaître des témoins et pour les contraindre à témoigner et à produire les pièces — objets, livres, plans, cahiers des charges, dessins ou autres documents — qu’elle estime nécessaires à l’enquête.

Même s’il ne s’applique pas directement, l’article 51.2 de la LTC porte sur les renseignements à fournir au ministre ou à l’Office au titre des règlements pris en vertu de l’alinéa 50(1.01)a), lequel sert à l’établissement du prix de l’interconnexion de longue distance visé à l’alinéa 134(1)a) :

Les renseignements qui doivent être fournis à l’Office au titre des règlements pris en vertu de l’alinéa 50(1.01)a) deviennent confidentiels dès leur réception par celui-ci. Nul ne peut, sciemment, les communiquer sans l’autorisation de la personne qui les a fournis, sauf dans le cadre d’une poursuite pour infraction à l’article 173.

Dans le cadre du processus de règlement des différends, l’article 31 des Règles de l’Office des transports du Canada (Instances de règlement des différends et certaines règles applicables à toutes les instances), DORS/2014-104 (Règles sur le règlement des différends) porte sur les requêtes de confidentialité. Dans ce contexte, l’Office a toujours appliqué les mêmes critères dans son analyse d’une requête de confidentialité au cours d’une instance de règlement des différends :

… la première étape pour déterminer si une requête de confidentialité devrait être autorisée consiste à examiner la question de savoir si le document est pertinent au regard de l’instance de règlement des différends. La seconde étape consiste à déterminer si un préjudice direct précis pourrait résulter de la communication des renseignements indiqués comme étant confidentiels. La troisième étape consiste à déterminer si l’intérêt du public à ce que le document soit communiqué l’emporte sur le préjudice direct précis démontré.[1]

L’Office a toujours soutenu que la partie qui demande une ordonnance de confidentialité doit prouver que la communication des renseignements pourrait lui causer un préjudice direct précis.

ANALYSE ET DÉTERMINATIONS

Au cours de cette enquête, l’Office s’appuiera sur les mêmes critères que ceux utilisés dans le contexte du règlement d’un différend pour étudier les requêtes de confidentialité des parties.

En ce qui concerne la première étape du critère, puisque l’Office a demandé aux parties de déposer des renseignements précis, l’Office conclut que pour toutes les requêtes de confidentialité, ce premier critère a été rempli. Autrement dit, l’Office conclut que les renseignements indiqués comme étant commercialement sensibles, ou dont la communication au public risquerait de leur causer un préjudice, sont pertinents au regard de cette enquête.

Les seconde et troisième étapes seront étudiées pour chaque requête. 

Les compagnies de chemin de fer CN, CP et BNSF ont toutes déposé des requêtes de confidentialité concernant des données semblables, ainsi que des justifications pour les soutenir. En conséquence, l’Office traitera ci-dessous ces requêtes de manière collective.

Requête de confidentialité des compagnies de chemin de fer

DONNÉES DU 17 JANVIER 2019

Les compagnies de chemin de fer ont déposé seulement les données précises demandées par l’Office.

De plus, CN et CP ont présenté des données partielles concernant le mois de janvier 2019, tandis que BNSF n’a pas présenté de données pour l’année 2015, ni pour les mois de décembre 2018 et de janvier 2019, ni de renseignements sur le réacheminement de son trafic.

L’Office a étudié les requêtes de confidentialité des compagnies de chemin de fer et il conclut que les données indiquées comme étant confidentielles et qui ont été déposées le 17 janvier 2019 sont commercialement sensibles, puisqu’elles renferment des renseignements détaillés sur des expéditeurs, des mouvements ferroviaires et des activités des compagnies de chemin de fer précis. L’Office indique que si ces renseignements étaient communiqués, cela pourrait causer un préjudice direct précis aux compagnies de chemin de fer et aux expéditeurs dont le nom est mentionné dans les données. Autrement dit, la communication des données nuirait probablement à la position concurrentielle des compagnies de chemin de fer et des expéditeurs identifiés.

Comme les compagnies de chemin de fer l’ont fait remarquer, la plupart des données présentées sont les mêmes que celles qu’elles sont tenues de déposer auprès du ministre et de l’Office pour déterminer le prix de l’interconnexion de longue distance en vertu de l’alinéa 134(1)a) de la LTC, et ces données sont protégées en vertu de l’article 51.2 de la LTC.

En outre, l’Office conclut que, puisque ces données sont indiquées de manière groupée dans le rapport d’enquête, l’intérêt du public à ce que les renseignements soient communiqués ne l’emporte pas sur le préjudice direct précis démontré ci-dessus.

En fonction de ce qui précède, l’Office autorise les requêtes de confidentialité des compagnies de chemin de fer en ce qui concerne les données du 17 janvier 2019. En conséquence, ces données ne seront pas rendues publiques ni fournies aux autres participants.

L’Office rejette la demande de CN qui voulait commenter le rapport d’enquête avant sa publication. 

Renseignements supplémentaires

CN a déposé des renseignements supplémentaires entre le 18 et le 22 janvier 2019 et CP a fait de même le 24 janvier 2019, sur la composition des équipes et la disponibilité des locomotives.

L’Office conclut que les renseignements supplémentaires sont commercialement sensibles puisqu’ils visent les activités relatives au service de transport de marchandises de CN et de CP et que si ces renseignements sont communiqués, cela risque de causer un préjudice direct précis à leur position concurrentielle respective.

L’Office conclut également que, comme les renseignements supplémentaires sont présentés de façon groupée et sommaire dans le rapport d’enquête, l’intérêt du public à ce qu’ils soient communiqués ne l’emporte pas sur le préjudice direct précis.

En fonction de ce qui précède, l’Office autorise les requêtes de confidentialité de CN et de CP concernant les renseignements supplémentaires. En conséquence, ils ne seront pas rendus publics ni fournis aux autres participants.

Requête de confidentialité de la WGEA

Les renseignements que la WGEA a indiqués comme étant confidentiels aux onglets Rationed Orders et Out of Car Time de son tableur permettent d’identifier de façon précise les expéditeurs, le nombre de wagons commandés, la compagnie de chemin de fer qui dessert un expéditeur, l’origine et la destination du trafic, le port, la semaine d’expédition du grain, et le nombre d’heures. Les factures de stationnement renferment des renseignements précis sur les expéditeurs, dont le montant des frais de stationnement facturés et des informations bancaires.  

L’Office conclut que si on communique les renseignements et les données qui sont confidentiels, selon la WGEA, cela causerait probablement un préjudice direct précis aux expéditeurs nommés dans les données, et nuirait à leur position concurrentielle. De plus, l’Office conclut que les factures de stationnement renferment des renseignements commercialement sensibles et que s’ils sont communiqués, ils pourraient également causer un préjudice aux expéditeurs nommés dans ces factures.

Le préjudice direct précis que les expéditeurs subiraient probablement si les renseignements et les données étaient communiqués l’emporte sur l’intérêt du public à ce qu’ils soient communiqués, particulièrement du fait que le rapport d’enquête fait référence à ces renseignements de manière groupée.

En fonction de ce qui précède, l’Office autorise la requête de confidentialité de la WGEA. En conséquence les données de chaque compagnie que la WGEA a fournies dans un tableur sous les onglets Rationed Orders et Out of Car Time, ainsi que les factures de stationnement, ne seront pas rendues publiques ni fournies aux autres participants.

Requête de confidentialité de l’APFC

Dans sa réponse, l’APFC a défini la période des événements entourant l’embargo de CN, a décrit les répercussions signalées par ses membres, a dressé une liste de facteurs clés, et a noté ce qu’elle réclame de l’Office. De plus, l’APFC a inclus un tableau indiquant la croissance globale de la demande de service ferroviaire par produit entre 2014 et 2027, citant Transports Canada comme source de données.

Comme la réponse de l’APFC renferme des renseignements généraux, et qu’elle n’a pas fourni de justification claire pour appuyer sa requête de confidentialité, l’Office conclut que l’APFC n’a pas démontré en quoi leur communication pourrait causer un quelconque préjudice. Comme l’APFC n’a pas rempli la deuxième étape du critère, l’Office n’a pas besoin de se pencher sur la troisième étape.

En fonction de ce qui précède, l’Office rejette la requête de confidentialité de l’APFC.


[1] Voir par exemple : https://otc-cta.gc.ca/fra/decision/conf-11-2018; https://otc-cta.gc.ca/fra/decision/54-at-a-2018

Membre(s)

Scott Streiner
Lenore Duff
Gerald Dickie
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