Lettre-décision n° LET-R-29-2019


 

le 6 mars 2019

Enquête de l'Office des transports du Canada (Office) en vertu du paragraphe 116(1.11) de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10, modifiée (LTC) concernant de possibles problèmes de services de transport ferroviaire de marchandises dans la région de Vancouver.

Numéro de cas : 
19-00189

PROCESSUS D’ENQUÊTE

[1] Le 14 janvier 2019, l’Office a lancé une enquête concernant de possibles problèmes liés aux services de transport ferroviaire de marchandises dans la région de Vancouver. Conformément aux exigences du paragraphe 116(1.11) de la LTC, laquelle confère à l’Office ce pouvoir « d’initiative », l’autorisation du ministre des Transports a été reçue.

[2] L’enquête comprend deux phases. La première phase était la collecte d’information, laquelle a commencé par l’envoi de lettres‑décision aux compagnies de chemin de fer et aux associations d’expéditeurs, ainsi que la nomination d’un enquêteur. Ce dernier a préparé un premier rapport fondé sur les données et les renseignements présentés en réponse aux lettres‑décisions envoyées. L’Office a recueilli des renseignements supplémentaires au cours d’une audience publique tenue à Vancouver les 29 et 30 janvier 2019 et au moyen des observations subséquentes des participants. Ces renseignements supplémentaires sont résumés dans un deuxième et dernier rapport de l’enquêteur, lequel figure en pièce jointe de la présente décision. La première phase de l’enquête est maintenant terminée.

[3] La deuxième phase porte sur les questions pour lesquelles l’Office juge qu’il faut un examen approfondi, selon le dossier dont il est saisi, et commence par la publication de la présente décision, qui enjoint à la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) et à la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (CP) de répondre à des questions précises et donne aux autres participants la possibilité de le faire aussi. CN, CP et les autres participants auront alors l’occasion de répliquer, après quoi le dossier sera fermé. Les réponses et les répliques seront mises à la disposition du public, à moins qu’une demande de confidentialité concernant certaines informations ne soit présentée par un participant et acceptée par l’Office.

[4] L’enquête se terminera par l’émission de la décision finale de l’Office sur les questions soulevées dans la présente décision. Dans cette décision finale, l’Office déterminera si les compagnies de chemin de fer se sont acquittées de leurs obligations en matière de services de transport ferroviaire de marchandises dans la région de Vancouver. S’il détermine que l’une d’elles ne l’a pas fait, il peut rendre une ordonnance fondée sur les recours prévus au paragraphe 116(4) de la LTC.

DOSSIER ACTUELLEMENT DEVANT L’OFFICE

[5] Le dossier actuellement devant l’Office comprend les documents et les données soumis par les participants (dont certains font l’objet d’ordonnances de confidentialité de l’Office), la transcription de l’audience publique et les deux rapports de l’enquêteur.

[6] Un point clé qui ressort du dossier est que les lacunes ou les retards dans le transport du trafic touchent principalement les terminaux de la côte nord de Vancouver (côte nord). Par exemple :

  1. Cargill Ltd. (Cargill) a reçu 83 pour cent de ses livraisons prévues au cours de la période allant d’octobre 2018 à janvier 2019.
  2. Richardson International Limited (RIL) a reçu 80 pour cent de ses livraisons prévues au cours de la période allant d’octobre 2018 à décembre 2018.
  3. Chemtrade Logistics Inc. (Chemtrade) a reçu 75 pour cent de ses livraisons de wagons vides au cours de la période allant d’octobre 2018 à janvier 2019.
  4. Une partie des wagons reçus par Chemtrade et Univar Canada Inc. (Univar) n’était pas du type de wagon approprié pour le produit qu’ils avaient l’intention d’expédier pendant la période allant d’octobre 2018 à janvier 2019.
  5. Les quatre terminaux de la côte nord et les installations des clients échantillonnés (Cargill, Chemtrade, Fibreco Export Inc [Fibreco] et RIL) avaient une capacité additionnelle pour recevoir des wagons de CN pendant la période d’octobre 2018 à janvier 2019.
  6. Lynnterm avait une capacité de déchargement de wagons sous-utilisée, même si les volumes de wagons destinés à Lynnterm ont augmenté à la cour de triage Thornton.

[7] Les données indiquent en outre que ces manques à gagner et ces retards dans le transport de la circulation découlaient en partie de la congestion à la cour de triage Thornton de CN en octobre et en novembre 2018.

[8] Le nombre de wagons à destination de la côte nord en attente à la cour de triage Thornton a augmenté de 186 pour cent entre le 1er octobre 2018 et son sommet du 13 décembre 2018. Au cours de la même période, il y a eu des changements dans les volumes de wagons arrivant à la cour de triage Thornton, notamment :

  1. Une augmentation de 16 pour cent des wagons plateformes intermodaux.
  2. Une augmentation de 18 pour cent du nombre de wagons destinés à être échangés avec la BNSF Railway Company (BNSF) à Vancouver.
  3. Une augmentation de 11 pour cent du nombre de wagons de grain à destination de la côte nord.
  4. Une augmentation de 16 pour cent du nombre de wagons de pâte de bois à destination de la côte nord.

[9] Le dossier révèle qu’entre septembre et décembre 2018, CN et CP ont imposé plusieurs embargos suivant le système de l’Association of American Railroads. Ces embargos peuvent être classés de façon générale en trois groupes :

1. Le 21 septembre 2018, CN a informé les expéditeurs de son intention d’imposer des embargos sur les wagons de papier et de pâte de bois expédiés aux terminaux de transbordement de Vancouver plus tard dans l’année et a commencé à imposer des embargos aux terminaux de pâte de bois à la fin de novembre 2018. Dans sa présentation à l’audience publique, CN à déclaré l’avoir fait [TRADUCTION] « pour aider à la gestion proactive des expéditions de wagons couverts depuis les usines d’origine vers les divers terminaux de destination de Vancouver et des environs ». CN a également déclaré à l’audience que ce processus constituait une forme de « comptage » du trafic et qu’il a été mis en place parce que les expéditeurs de pâte de bois ne gèrent pas les expéditions de manière à assurer la capacité du terminal de réception comme le font les expéditeurs d’autres marchandises.

Dans sa présentation du 8 février 2019, l’Association des produits forestiers du Canada (APFC) a déclaré que [TRADUCTION] « bien que les permis aient été initialement autorisés en raison de tous les embargos de CN indiqués à la figure 1, ce dernier les a modifiés pour retirer aux expéditeurs la possibilité de demander des permis pour une certaine période en décembre ». L’APFC a également déclaré que [TRADUCTION] « bien que l’APFC ne soit pas en mesure de fournir des statistiques complètes sur les demandes de permis, les usines exploitées par plusieurs de ses membres (représentant dans l’ensemble plus de 20 pour cent du nombre total de permis de pâte délivrés mentionnés dans la réponse de CN) indiquent qu’elles ont reçu seulement entre 50 et 60 pour cent des permis demandés ». L’APFC a indiqué que les permis de CN sont délivrés pour des jours précis qui peuvent ne pas correspondre aux heures de livraison prévues des wagons.

2. À compter de la fin de novembre 2018, CN a imposé des embargos sur le trafic à destination de l’échangeur de New Westminster avec BNSF (embargo CN005018 le 2 décembre 2018) et trois terminaux recevant diverses marchandises. L’embargo CN005118, dont la date d’entrée en vigueur est le 30 novembre 2018, a été émis pour le trafic à destination de Fibreco à North Vancouver, qui reçoit diverses marchandises liées aux semences, au tourteau ou à l’huile de canola. L’embargo CN005218, dont la date d’entrée en vigueur est le 6 décembre 2018, a été émis pour le trafic destiné au centre de distribution de Surrey qui reçoit diverses marchandises. L’embargo CN000119, dont la date d’entrée en vigueur est le 3 janvier 2019, a été émis pour le trafic destiné au centre de distribution de Surrey qui reçoit diverses marchandises. Dans sa présentation à l’audience publique, CN a envoyé une lettre aux expéditeurs le 4 décembre 2018 et qui dit ceci :

[TRADUCTION]

« CN connaît des problèmes de service dans la région métropolitaine de Vancouver en raison du nombre élevé de wagons (chargés et vides) pour les clients et les terminaux locaux ainsi que pour l’échangeur de New Westminster... La situation nous a obligés à prendre des mesures extrêmes comme la fermeture du pipeline vers l’échangeur de New Westminster (BNSF et UP) ».

CN a indiqué que ces embargos ont été décrétés en raison du niveau de congestion à ce moment-là.

3. CP a imposé trois embargos à l’automne 2018. Deux embargos, dont la date d’entrée en vigueur est le 10 décembre 2018 (CPRS002318 et CPRS002418), ont été imposés sur le trafic destiné à l’échangeur de CN, qui sera livré par CN à divers terminaux de Vancouver recevant diverses marchandises. Le troisième embargo, lequel est entré en vigueur le 21 décembre 2018 (CPRS002518), a été imposé sur le trafic destiné à Columbia Containers Ltd. recevant diverses marchandises. CP a indiqué que dans tous les cas, ces embargos étaient une réponse directe aux embargos de CN, ce qui a créé des pressions indues sur le système de CP.

QUESTIONS AUX PARTICIPANTS

[10] L’Office a déterminé, en se fondant sur le dossier dont il est saisi, y compris les éléments de preuve de manques à gagner et de retards dans l’acheminement de certains trains vers les gares, qu’un certain nombre de questions liées au service de CN et de CP justifient un examen approfondi au cours de la deuxième phase de l’enquête.

[11] Par conséquent, l’Office ordonne à CN de répondre aux éléments qui suivent et donne aux autres participants dont le nom figure sur la liste de distribution ci-jointe l’occasion d’y répondre.

  1. CN a-t-il fourni le niveau de service le plus élevé à l’égard de ses obligations en vertu des articles 113 à 115 de la LTC qu’il pouvait raisonnablement fournir dans les circonstances, compte tenu des considérations énumérées au paragraphe 116(1.2) de la LTC, notamment en ce qui a trait à savoir si et dans quelle mesure :

  • CN avait mis en place et activé des plans d’urgence adéquats pour faire face à la congestion croissante dans la cour de triage Thornton;
  • CN a déployé suffisamment d’équipes et de locomotives pour fournir le service demandé à mesure que le volume de trafic augmentait, en particulier pour les affectations aux cours de triage Thornton, Lynn Creek et McLean (West Vancouver);
  • CN a examiné et mis en œuvre de façon appropriée une gamme complète de mesures de gestion du trafic pour faire face à l’augmentation des volumes de trafic, comme l’envoi de certains wagons à destination de la côte nord par Squamish et Prince George plutôt que par la cour de triage Thornton, la cueillette des manifestes relatifs au trafic destiné à la côte nord dans des cours de triage autres que les cours de triage Thornton, Lynn Creek et McLean et l’utilisation des espaces disponibles pour les wagons au terminal de la côte nord;
  • L’imposition d’embargos sur le trafic de pâte de bois (embargos CN004318, CN004418, CN004518, CN004618, CN004618, CN004718, CN004818 et CN004918) était exceptionnelle plutôt que systématique, proportionnée, ciblée et non discriminatoire;
  • L’imposition d’embargos sur d’autre trafics (embargos CN005018, CN005118 et CN005218) était exceptionnelle plutôt que systématique, proportionnée, ciblée et non discriminatoire;
  • Le manque de coordination des niveaux et des délais de livraison entre certains expéditeurs et les terminaux avec lesquels ils ont conclu des marchés a contribué aux lacunes et aux retards dans la livraison du trafic sur la côte nord;
  • Des améliorations à l’infrastructure ferroviaire dans la région de Vancouver qui aideraient à réduire les problèmes de congestion, que CN est en mesure d’entreprendre seul ou en partenariat avec d’autres, mais qui n’ont pas encore été apportées. 

[12] L’Office ordonne également à CP de répondre aux éléments qui suivent et donne aux autres participants dont le nom figure sur la liste de distribution ci-jointe l’occasion d’y répondre.

2. CP a-t-il fourni le niveau de service le plus élevé à l’égard de ses obligations en vertu des articles 113 à 115 de la LTC qu’il pouvait raisonnablement fournir dans les circonstances, compte tenu des considérations énumérées au paragraphe 116(1.2) de la LTC, notamment en ce qui a trait à savoir si et dans quelle mesure :

  • L’imposition d’embargos sur certains trafics (embargos CPRS002318, CPRS002418 et CPRS002518) était exceptionnelle plutôt que systématique, proportionnée, ciblée et non discriminatoire;
  • Des améliorations à l’infrastructure ferroviaire dans la région de Vancouver qui aideraient à réduire les problèmes de congestion, que CP est en mesure d’entreprendre seul ou en partenariat avec d’autres, mais qui n’ont pas encore été apportées. 

DIRECTIVES

[13] CN, CP et les autres participants qui souhaitent fournir une réponse aux questions de l’Office ci-dessus sont priés de soumettre leurs réponses à l’Office avant 17 h, heure locale de Gatineau, le 26 mars 2019.

[14] Le 29 mars 2019, les réponses seront affichées sur la page du site Web de l’Office consacrée à l’enquête sur le transport ferroviaire des marchandises à Vancouver (https://otc-cta.gc.ca/fra/2019-enquete-transport-ferroviaire-marchandises-vancouver) sous la rubrique « Soumissions en réponse à la décision no LET-R-29-2019 ».

[15] Les participants identifiés dans la liste ci-jointe auront ensuite jusqu’à 17 h, heure locale de Gatineau, le 8 avril 2019, pour soumettre une réplique aux réponses des autres participants. Une réplique ne peut porter que sur les questions soulevées dans les réponses et ne doit pas soulever de nouvelles questions, de nouveaux arguments ou de nouveaux éléments de preuve qui ne sont pas liés aux réponses. Les réponses des participants seront affichées sur la même page Web sous la même rubrique.

CONFIDENTIALITÉ

[16] Toutes les observations des participants seront versées aux archives publiques de l’enquête, à moins qu’une demande de confidentialité ne soit présentée à l’Office et acceptée par celui-ci. Si les participants croient que l’une ou l’autre des informations soumises est sensible sur le plan commercial ou que la divulgation publique de l’une ou l’autre de ces informations pourrait potentiellement lui causer un préjudice direct précis, une demande de confidentialité peut être déposée, étayée d’une justification claire.

[17] Deux versions du ou des documents contenant les renseignements déclarés confidentiels doivent être déposées avec la demande : une version non épurée et une version préparée pour la publication sans les renseignements déclarés confidentiels. La première version devrait indiquer, en soulignant ou par d’autres moyens, quelles informations ont été épurées dans la deuxième version.

[18] La demande doit également indiquer si le participant souhaite que l’accès à la version non épurée du ou des documents soit limité : (1) à l’Office seulement (2) à l’Office et aux compagnies de chemin de fer participant à l’enquête ou (3) à l’Office et à tous les participants à l’enquête.

L’Office suit une approche en trois étapes pour déterminer s’il doit accorder, en tout ou en partie, ou rejeter une demande de confidentialité :

  • La première étape consiste à déterminer si le document est pertinent à l’enquête;
  • La seconde étape consiste à déterminer si un préjudice direct précis pourrait résulter de la communication des renseignements indiqués comme étant confidentiels;
  • La troisième étape consiste à déterminer si l’intérêt du public à ce que le document soit communiqué l’emporte sur le préjudice direct précis démontré.

OBSERVATIONS ET CORRESPONDANCE

[19] Toute question ou toute autre correspondance ayant un lien avec cette affaire doit renvoyer au numéro de cas 19-00189 et être déposée par courriel à l’adresse :Enquete.ferroviaire-Inquiry.rail@otc-cta.gc.ca.

Membre(s)

Scott Streiner
Lenore Duff
Gerald Dickie
Date de modification :