Lettre-décision n° LET-R-88-2017

le 28 décembre 2017

DEMANDE présentée par Corporation of the District of West Vancouver (West Vancouver) relativement à la promenade en bord de mer Centennial (promenade), située sur l'emprise ferroviaire de la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) à West Vancouver, en Colombie Britannique, conformément au paragraphe 101(3) de la Loi sur les transports au Canada, L.C., 1996, ch. 10, modifiée (LTC);

RELATIVE à une audience tenue à Vancouver les 25 et 26 octobre 2017.

Numéro de cas : 
17-01001

RÉSUMÉ

[1] Le 1er mars 2017, West Vancouver a déposé une demande auprès de l’Office des transports du Canada (Office) contre CN concernant la promenade située le long de la côte nord du Inlet Burrard, à West Vancouver, en Colombie-Britannique.

[2] West Vancouver demande à l’Office d’ordonner ce qui suit :

  1. West Vancouver est autorisée à poursuivre son utilisation de la promenade située sur l’emprise ferroviaire de CN;
  2. West Vancouver n’a pas à fournir une indemnisation à CN pour l’utilisation de la promenade;
  3. West Vancouver est autorisée à accéder aux zones d’enrochement et à d’autres ouvrages de protection des rives situés sur l’emprise ferroviaire de CN;
  4. aucune condition, en matière de responsabilité, d’indemnité et d’assurance, n’est imposée à West Vancouver.

[3] CN maintient que la promenade ne correspond pas à la définition de « franchissement routier » prévue dans la LTC et que la demande devrait donc être rejetée. Toutefois, CN soutient que si la demande est accordée, l’Office devrait ordonner à West Vancouver de verser une indemnisation fondée sur la valeur marchande, d’assumer la responsabilité civile et d’indemniser CN pour les risques liés à la sécurité et à la responsabilité créés et accentués par l’utilisation de la promenade.

[4] Les questions sur lesquelles l'Office doit se pencher sont les suivantes :

  1. L’Office a-t-il compétence en ce qui a trait à la demande de West Vancouver?
  2. Si l’Office a compétence, devrait-il accorder son autorisation relativement à la promenade?
  3. Si l’autorisation est accordée relativement à la promenade, le pouvoir de décision de l’Office relativement à l’entretien et à la répartition des coûts, en ce qui a trait aux franchissements, s’étend-il aux questions d'indemnisation, d’assurance ou de responsabilité?
  4. Si le pouvoir de l’Office s’étend aux questions d'indemnisation, d’assurance ou de responsabilité, qu’est-ce que l’Office devrait ordonner, s’il y a lieu, relativement à ces questions?

[5] Pour les raisons exposées ci-dessous, l’Office :

  1. conclut que l’Office a la compétence nécessaire pour examiner la demande de West Vancouver, car la promenade peut être considérée comme un franchissement routier aux termes de la définition à l’article 100 de la LTC.
  2. suspend la demande jusqu’à ce que la Cour suprême de la Colombie‑Britannique (Cour suprême de la C.‑B.) ait statué sur la question des contrats de location entre West Vancouver et la compagnie de chemin de fer, car l’Office a le pouvoir d’autoriser un franchissement routier en vertu du paragraphe 101(3) de la LTC seulement s’il n’y a aucune entente en place quant à la construction, à l’entretien ou à la répartition des coûts de ce franchissement routier.

CONTEXTE

[6] West Vancouver a été constituée en société en 1912 en vertu de la Local Government Act de la Colombie-Britannique et est située sur la côte nord du Inlet Burrard; elle fait partie du Grand Vancouver. West Vancouver est une administration qui, entre autres responsabilités, a la charge d’un réseau de sentiers piétonniers et de promenades, y compris la promenade en bord de mer.

[7] CN est une compagnie de chemin de fer fédérale. Elle est titulaire du certificat d’aptitude no 97001-8, qui lui permet d’exploiter ou de construire des chemins de fer au Canada.

[8] La promenade est une allée piétonnière qui longe la côte du Inlet Burrard sur environ 1,7 kilomètre, depuis le parc Dundarave à l’ouest jusqu’à la 18e rue à l’est. Un tronçon d’environ 1 100 mètres de la promenade est situé sur l’emprise ferroviaire de CN, le long d’une portion de la subdivision Squamish de CN, du point miliaire 4,17 au point miliaire 5,04, environ.

[9] La promenade a été construite par phases de 1967 à 1970, en vertu de trois contrats de location distincts (contrats de location) entre West Vancouver et Pacific Great Eastern Railway Company, les propriétaires de l’emprise ferroviaire au moment de la construction de la promenade. Les contrats de location donnaient à West Vancouver le droit d’utiliser une partie de l’emprise ferroviaire pour la promenade. Chaque contrat était d’une durée d’un an avec un renouvellement annuel automatique à l’échéance de chaque contrat et contenait des dispositions de résiliation sur préavis de 30 jours du locataire.

[10] En 1972, Pacific Great Eastern Railway Company est devenue British Columbia Railway, qui a été restructurée en 1984 pour devenir BC Rail Ltd. BC Rail Ltd était une propriété conjointe de British Columbia Railway Company (BCRC) et de BCR Properties Ltd., une filiale de BCRC. Les opérations ferroviaires ont ensuite été connues sous le nom de BC Rail.

[11] En juillet 2004, BCRC a conclu des ententes avec CN en vertu desquelles CN a pris la relève des activités de BC Rail. En vertu des ententes, CN a conclu un contrat de location de soixante ans relativement à l’emprise ferroviaire appartenant à BCRC, lequel contrat inclut les portions sur lesquelles la promenade est située.

[12] West Vancouver a interrompu les paiements du loyer en 1994. En septembre 2015, CN a organisé des réunions avec les représentants de West Vancouver afin de « régulariser » les ententes entre les parties et de prendre des mesures à l’égard de l'indemnisation et de la répartition du risque. À la suite de plusieurs réunions entre les parties, CN a proposé une convention d’empiètement à West Vancouver en décembre 2016.

[13] La convention proposée visait la promenade, l’accès aux zones d’enrochement sur le terrain de BC Rail et d’autres « empiètements », et proposait un paiement annuel de 3 700 000 $, qui augmenterait à la fin de la cinquième année en fonction du montant de l’inflation des cinq premières années, ou de 15 %, selon le plus élevé des deux taux. La proposition de CN visait également la responsabilité, l'indemnité et l'assurance.

[14] Le 10 février 2017, West Vancouver a présenté une contreproposition à CN selon laquelle elle serait prête à absorber le coût de l’entretien des zones d’enrochement et des autres ouvrages de protection des rives et paierait une indemnisation annuelle de 12 500 $, ajustée en fonction de l’inflation, en échange d’un contrat de 25 ans avec un renouvellement de 25 années supplémentaires. West Vancouver a inclus des contrepropositions en matière de responsabilité, d’indemnité et d’assurance.

[15] Le 17 février 2017, CN a signifié un avis de résiliation des contrats de location à West Vancouver et a demandé que cette dernière retire les immeubles, l’équipement, les édifices,  le matériel et les éléments n’appartenant pas à CN et qu’elle remette les lieux en état à la satisfaction de CN, en les laissant propres et ordonnés. Le 20 février 2017, CN a signifié un avis de poursuite civile contre West Vancouver relativement à la promenade et à d’autres empiètements allégués de la part de West Vancouver.

[16] Le 1er mars 2017, West Vancouver a déposé sa demande auprès de l’Office.

[17] L’Office a convoqué une audience publique à ce sujet à Vancouver les 25 et 26 octobre 2017, précédée d’une visite sur les lieux de la promenade le 24 octobre 2017.

LA LOI

[18] L’article 87 de la LTC définit le « route » comme suit :

Voie terrestre – publiques ou non – pour véhicules ou piétons. (road)

[19] L’article 100 de la LTC prévoit en partie ce qui suit :

« franchissement routier » Franchissement par une route d’un chemin de fer par passage supérieur, inférieur ou à niveau, ainsi que tous les éléments structuraux facilitant le franchissement ou nécessaires à la partie visée de la route.

« franchissement par desserte » Franchissement par une desserte d’un chemin de fer par passage supérieur ou inférieur, ainsi que tous les éléments structuraux facilitant le franchissement ou nécessaires à la partie visée de la desserte.

[20] Le paragraphe 101(3) de la LTC prévoit ce qui suit :

L’Office peut, sur demande de la personne qui ne réussit pas à conclure l’entente ou une modification, autoriser la construction d’un franchissement convenable ou de tout ouvrage qui y est lié, ou désigner le responsable de l’entretien du franchissement.

L’OFFICE A-T-IL COMPÉTENCE EN CE QUI A TRAIT À LA DEMANDE DE WEST VANCOUVER?

Positions des parties

DEMANDE DE WEST VANCOUVER

[21] À l’appui de sa demande, West Vancouver se fonde sur la décision no 709-R-2006 (décision ATCO).

[22] West Vancouver soutient que dans la décision ATCO, l’Office a conclu que le terme « franchissement par desserte », au sens de l’article 100 de la LTC, englobe les dessertes qui longent une voie ferrée et qui empiètent sur les terres formant les emprises de la compagnie de chemin de fer et que l’Office a donc compétence lorsque surviennent des différends concernant ces empiètements. West Vancouver fait valoir que dans la décision Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique c. l’Office des transports du Canada, 2008 CAF 42, dans le cadre de l’examen de l’appel de la décision ATCO par la compagnie de chemin de fer, la Cour d’appel fédérale (CAF) a conclu que l’interprétation par l'Office de la définition de « desserte » est raisonnable.

[23] Selon West Vancouver, le raisonnement de l’Office dans la décision ATCO voulant que l’Office avait compétence en ce qui a trait à un franchissement par desserte parallèle, s’applique aussi à un franchissement routier parallèle : il faut lire les dispositions de la Loi sur la sécurité ferroviaire (LSF) sur les franchissements, dont l’application est vaste, en harmonie avec les dispositions de la LTC sur les franchissements et la conclusion selon laquelle le terme « ligne de chemin de fer » inclut l’emprise.

[24] De plus, West Vancouver indique que l’Office, au moment de faire sa conclusion dans la décision ATCO, a noté que l’article 101 de la LTC est une continuation de l’article 326 de la Loi sur les chemins de fer, S.R.C., ch. 28 (3e suppl.) [Loi sur les chemins de fer], qui conférait le pouvoir de construire des franchissements par desserte le long ou en travers d’un chemin de fer. West Vancouver soutient que l’article 101 est également une continuation de l’article 201 de la Loi sur les chemins de fer, qui conférait le pouvoir de construire une route le long ou en travers de tout chemin de fer.

[25] West Vancouver soutient que l’Office a appliqué ce même principe dans la décision no 33‑R‑2011 lorsqu’il a conclu que les tronçons de l’intercepteur Hollyburn et de l’émissaire d’évacuation Hollyburn du pipeline le long de l’emprise de la subdivision Squamish de CN sont des franchissements par desserte au sens de la LTC. West Vancouver fait valoir que ces franchissements par desserte occupent le même corridor sur l’emprise de CN que la promenade.

[26] West Vancouver soutient qu’il est clair dans la jurisprudence de l’Office que ce dernier a la compétence pour autoriser la construction d’un franchissement piétonnier, de même que pour déterminer la répartition des coûts liés à la construction et à l’entretien du franchissement.

[27] West Vancouver soutient également que la compétence de l’Office en ce qui a trait aux franchissements routiers parallèles correspond à celle adoptée dans une autre décision à laquelle l’Office fait souvent référence : A. Demers, Laprairie c. Grand Trunk Railway Co., (1920), 31 C.R.C. 297. West Vancouver cite le passage suivant, à la page 299 :

[Traduction]

Lorsqu’ils traversent le territoire d’un village, d’un canton ou d’une ville, les chemins de fer ne devraient pas être un obstacle à la croissance des districts résidentiels d’un côté ou de l’autre de la voie, car une telle croissance profite à tous, y compris aux compagnies de chemin de fer. Il faut, dans la mesure du possible, faciliter l’installation, au-dessus des voies ferrées et sous celles-ci, des fils et des canalisations nécessaires à une croissance continue.

Il est vrai que les compagnies de chemin de fer sont propriétaires de leur emprise; mais si elles ont certains droits à titre de propriétaires, elles ont également certaines obligations. Par exemple, elles doivent accorder toutes les servitudes découlant de la nature des choses et du tracé du terrain, par exemple de travaux de drainage, de nouveaux franchissements routiers, de canalisations pour les eaux et les égouts, d’installations électriques, etc.

[28] West Vancouver indique que dans le passé, les grandes et petites villes canadiennes se développaient, avec les compagnies de chemin de fer et d’autres industries, le long des plans d’eau, car ces terres fournissaient un parcours plat et bas aux compagnies de chemin de fer et un accès facile à l’eau aux industries. Selon West Vancouver, un tel accès, comme celui dont bénéficie CN à West Vancouver, ne devrait pas être exercé d’une façon qui fasse déraisonnablement obstacle à la volonté légitime des Villes d’améliorer l’accès piétonnier en général et, dans le cas présent, l’accès au littoral du Inlet Burrard.

RÉPONSE DE CN

[29] CN soutient que la demande de West Vancouver doit être rejetée, car la LTC ne confère pas à l’Office la compétence d’autoriser un franchissement routier qui soit entièrement parallèle à la ligne de chemin de fer. CN affirme que les faits du cas présent démontrent clairement que la promenade ne correspond pas à la définition de franchissement routier au sens de la LTC, car elle ne franchit pas la ligne de chemin de fer par passage supérieur, inférieur ou à niveau. CN présente de nombreux arguments pour appuyer cette affirmation.

[30] Premièrement, CN indique que la définition de « franchissement routier » dans la LTC a trait à une « ligne de chemin de fer » et non à une « emprise », et soutient que les termes « ligne de chemin de fer » et « emprise » ne devraient pas être considérés comme des synonymes. À l’appui de cet argument, CN affirme que le fait que les deux termes sont utilisés dans le même texte de loi porte à croire que le législateur voulait leur donner des sens différents, et elle cite le principe de l’interprétation législative, tel qu’il a été décrit dans le jugement de la Cour suprême du Canada Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, (Rizzo) dans lequel on citait E.A. Driedger, Construction of Statutes :

Aujourd’hui il n'y a qu'un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.

[31] CN fait également référence à la description de « ligne de chemin de fer » donnée par le juge Rothstein dans la décision Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Office des transports du Canada (1999) 245 (C.A.F.), A-46-99, du 29 novembre 1999 :

[7] L’expression « ligne de chemin de fer » n’est pas définie par la Loi sur les transports au Canada. Cependant, la définition du terme « chemin de fer » et le contexte de certaines dispositions précises de la Loi donnent une idée de ce qu’on entend par cette expression. Le libellé du paragraphe 98(1) laisse penser qu’il s’agit de quelque chose devant être construit. Les termes du paragraphe 98(3) envisagent la construction de deux ou peut-être plusieurs lignes de chemin de fer à l’intérieur du droit de passage de la ligne de chemin de fer existante et à l’extérieur du droit de passage mais, dans ce dernier cas, à 100 mètres ou moins de l’axe de cette ligne existante.

[8] Bien qu’il eût été possible de mentionner d’autres dispositions de la Loi, celles examinées plus haut suffisent à montrer l’objectif visé par le législateur. Une ligne de chemin de fer consiste en la structure sur laquelle les locomotives et le matériel roulant des compagnies de chemin de fer se déplacent de même qu’en le système de communication ou de signalisation et des installations et équipements connexes. On pourrait familièrement parler de « voie ferrée » mais, bien sûr, comme l’a signalé l’avocat de CN, l’expression a un sens beaucoup plus large. Elle englobe la préparation de paliers et de plates-formes, y compris la construction de levées et de coupes, l’aménagement d’installations pour le drainage, les ponts, les tunnels, ainsi que la structure de la voie elle-même qui comporte le ballast, les traverses, les rails, les crampons et les autres appareils de voie. Tous ces éléments, situés sur le droit de passage occupé par la compagnie de chemin de fer, permettent et facilitent le mouvement des locomotives et du matériel roulant : il s’agit de la ligne de chemin de fer.

[soulignement ajouté par CN]

[32] CN indique que la description fournie par le juge Rothstein d’une « ligne de chemin de fer » pourrait être interprétée, dans certains cas, comme incluant des portions de l’emprise, mais seulement là où ces portions ont des éléments qui « facilitent le mouvement des locomotives et du matériel roulant ».

[33] Selon CN, dans de nombreux cas, une emprise sera beaucoup plus large qu’une ligne de chemin de fer, notamment là où les portions de l’emprise ne sont manifestement pas utilisées pour faciliter le mouvement du matériel roulant. CN soutient que les circonstances du cas présent, ainsi que le fait que la promenade est déjà construite, établissent une distinction claire entre la portion de l’emprise sur laquelle est située la ligne de chemin de fer – qui inclut la structure de la voie sur laquelle les locomotives et le matériel roulant se déplacent, le système de communication et de signalisation, ainsi que d’autres éléments énumérés par le juge Rothstein – et la portion de l’emprise sur laquelle est située la promenade publique. CN soutient que l’assiette des rails est élevée et que la séparation de la ligne de chemin de fer et de la promenade est démontrée par la présence d’un mur de soutènement, d’une clôture, d’arbustes et de buissons. CN ajoute que cette séparation vise à créer deux zones distinctes : une zone destinée à l’utilisation du secteur riverain par le public grâce à la promenade et une autre zone destinée aux activités ferroviaires au moyen de la ligne de chemin de fer.

[34] Deuxièmement, CN soutient que la décision ATCO et la décision subséquente de la CFA diffèrent du cas présent étant donné que les circonstances factuelles dans l’affaire ATCO se rapportent à un pipeline de 20 milles de long traversant la ligne de chemin de fer à trois endroits, alors qu’en l’espèce, la promenade ne traverse jamais la ligne de chemin de fer.

[35] CN soutient que le fait que les décisions dans l'affaire ATCO précisent des circonstances où le lieu d’un franchissement est situé sur la ligne de chemin de fer tout en étant situé sur l’emprise ne permet pas d’interpréter que tout terrain ferroviaire à proximité d’une voie de chemin de fer fait partie de la « ligne de chemin de fer ».

[36] CN affirme qu’une telle interprétation donnerait lieu au dépôt de demandes par des personnes cherchant à utiliser les terrains ferroviaires, non pas pour traverser la ligne de chemin de fer, mais plutôt pour profiter des avantages de la propriété ferroviaire. CN ajoute à cet égard qu’une administration routière pourrait présenter une demande de franchissement routier afin de tracer une allée le long d’une emprise sur 100 milles sans que celle-ci traverse réellement la ligne de chemin de fer. De plus, CN indique que la taille et la configuration des emprises sont différentes et que, suivant la logique de West Vancouver, si une emprise (ou le terrain sur lequel la ligne de chemin de fer est située) est d’une largeur d’un kilomètre, le terrain en entier serait une ligne de chemin de fer, et un franchissement routier serait requis pour chaque personne souhaitant traverser le terrain.

[37] Troisièmement, CN soutient que selon le sens ordinaire de « passage supérieur, inférieur ou à niveau » dans la définition de « franchissement routier », la route doit traverser la ligne au passage à niveau, au‑dessus ou en dessous de celui‑ci, étant donné que la locution « le long [de] » a été délibérément retirée des dispositions sur les franchissements lorsque la Loi sur les chemins de fer a été abrogée et que les dispositions ont été déplacées vers la LTC.

[38] À cet égard, CN cite Pierre-André Côté, Interprétation des lois, 4e édition, Carswell, 2011, qui conteste la pratique visant à considérer qu’une loi inclut des mots qui n’y figurent pas :

La fonction du juge étant d’interpréter la loi et non de la faire, le principe général veut que le juge doive écarter une interprétation qui l’amènerait à ajouter des termes à la loi : celle-ci est censée être bien rédigée et exprimer complètement ce que le législateur entendait dire : [traduction] « c’est une chose grave d’introduire dans une loi des mots qui n’y sont pas et, sauf nécessité évidente, c’est une chose à éviter ».

[39] CN affirme que dans la décision ATCO, la CAF s’est en partie fondée sur la déclaration de l’Office que l’application de l’article 101 de la LTC à une desserte parallèle était justifiée, en partie, par le Décret sur l’abandon et la poursuite des procédures, 1996, DORS/96-38338 (Décret sur la poursuite). CN affirme que cette interprétation est incompatible avec les véritables exigences du Décret sur la poursuite en disant que, lorsque la LTC a remplacé la Loi sur les transports nationaux et la Loi sur les chemins de fer, le Décret sur la poursuite fournissait un cadre pour établir quelles procédures devraient être poursuivies en vertu de la nouvelle loi et quelles procédures devraient demeurer en vertu des lois précédentes. Selon CN, le gouverneur en conseil, par l’intermédiaire du Décret sur la poursuite, a reconnu qu'il y avait un changement stratégique relativement aux demandes de franchissement et a établi que les nouvelles dispositions de la LTC devraient s’appliquer même si une demande avait initialement été déposée en vertu de la Loi sur les chemins de fer.

[40] CN affirme que l’évolution des dispositions sur les franchissements entre la Loi sur les chemins de fer et la LTC appuie la notion selon laquelle le concept de franchissements parallèles « le long » d’un chemin de fer a été retiré. CN fonde également cette affirmation sur la présomption que le changement est délibéré, ce qui suppose que les modifications au libellé d’une disposition législative sont apportées à une fin intelligible : pour préciser la signification, corriger une erreur ou modifier la loi.

[41] CN soutient que lorsque le législateur a retiré la locution « le long » des dispositions relatives aux franchissements, son intention n’était pas que l’occupation parallèle soit de nouveau considérée comme incluse dans la définition de franchissements routiers. CN indique que cela est injustifié, et que cette affaire donne à l’Office l’occasion de réévaluer son interprétation des dispositions relatives aux franchissements et de respecter la volonté du législateur en retirant le concept de franchissements parallèles de la LTC.

[42] De plus, CN soutient que les définitions de « franchissement par desserte » et de « franchissement routier » dans la LTC sont différentes étant donné qu’un franchissement par desserte est le franchissement d’un chemin de fer par passage « supérieur ou inférieur » seulement, alors qu’un franchissement routier est le franchissement d’un chemin de fer par passage « supérieur, inférieur ou à niveau », et affirme que cela est attribuable au fait que, contrairement à une route, une desserte ne peut pas être située en travers d’une ligne de chemin de fer au passage à niveau. CN soutient que lorsque le législateur a utilisé le terme « over » (dans la version anglaise), il ne voulait pas dire « n’importe où au-dessus de la superficie de la propriété », mais plutôt « surélevé » ou, comme dans la version française, « par passage supérieur ». CN soutient que si les termes « over » (supérieur) et « under » (inférieur) étaient suffisants pour inclure tout lieu sur une emprise, il ne serait alors pas nécessaire d’inclure le terme « across » (à niveau) dans la définition de franchissement routier.

[43] Enfin, CN soutient que la conclusion selon laquelle un franchissement routier doit croiser une ligne de chemin de fer est appuyée par le Règlement sur les passages à niveau (Règlement), qui définit « passage à niveau » comme suit : « Franchissement routier à niveau ou plusieurs franchissements routiers à niveau dont les voies ferrées ne sont pas séparées l’une de l’autre par plus de 30 m ». CN affirme que dans l’ensemble du Règlement, les passages à niveau nécessitent l’intersection de la route avec la ligne de chemin de fer. CN indique que certains articles du Règlement obligent les compagnies de chemin de fer et les autorités responsables du service de voirie à partager les renseignements de sécurité à l’égard de tous les passages à niveau publics, y compris, entre autres, le nombre de voies ferrées qui franchissent un passage à niveau, le nombre de voies de circulation qui franchissent une surface de croisement, les distances de visibilité d’arrêt et les angles d’intersection. CN soutient que tous ces renseignements exigés sont illogiques dans le contexte d’un franchissement parallèle. De plus, CN indique que les renseignements exigés en vertu du Règlement n’ont jamais été échangés entre les parties, ce qui démontre encore que ni elle ni West Vancouver ne considère la promenade comme étant un franchissement routier.

RÉPONSE DE WEST VANCOUVER

[44] West Vancouver soutient que, quelle que soit la configuration des diverses infrastructures sur l’emprise de CN, la jurisprudence de l’Office et celle de la CAF établissent que l’Office a compétence sur l’ensemble de l’emprise de CN – pas seulement sur les portions où les trains sont exploités.

[45] West Vancouver affirme qu’il n’y a pas, entre les définitions de franchissement par desserte et de franchissement routier, une différence importante qui mènerait à une conclusion différente concernant les franchissements routiers. West Vancouver indique que la présence du mot supplémentaire « across » (à niveau) dans la définition d’un franchissement routier indique d’autant plus clairement que l’Office est censé avoir compétence sur tout franchissement routier sur l’emprise, que celui-ci croise ou non les voies perpendiculairement.

[46] West Vancouver soutient également que l’argument de CN relativement au Décret sur la poursuite obscurcit le fait que son seul effet était d’exiger que les demandes existantes de franchissement soient poursuivies en vertu de la nouvelle LTC. West Vancouver affirme que contrairement à la suggestion de CN, le Décret sur la poursuite ne suppose rien au sujet de l’interprétation de la définition d’un « franchissement par desserte ». Selon West Vancouver, l’argument de CN revient essentiellement à dire que l’Office s’est prononcé de façon erronée dans la décision ATCO, ainsi que dans chaque cas subséquent fondé sur cette décision. West Vancouver soutient le contraire, c’est‑à‑dire qu’il n’y a pas eu d’erreur dans les décisions de l’Office.

[47] Enfin, West Vancouver répond à l’argument de CN selon lequel le Règlement appuie le point de vue voulant que l’Office n’ait pas compétence dans le cas présent en soutenant que la définition d’un « franchissement routier » dans la LSF englobe tous les types de franchissements d’une emprise, et non uniquement les franchissements qui croisent les voies.

ANALYSE ET DÉTERMINATIONS

[48] La question de savoir si l’Office a compétence pour prendre une décision dans le cas présent repose sur l’interprétation et de l’application de la définition de « franchissement routier » prévue à l’article 100 de la LTC; précisément, la question de savoir si la portion de l’emprise de CN sur laquelle est située la promenade fait partie de la « ligne de chemin de fer » et si la promenade, en tant qu’infrastructure qui ne croise pas les voies, est incluse dans la définition.

[49] Les réponses de West Vancouver aux deux questions sont affirmatives et sont axées principalement sur les décisions de l’Office et de la CAF portant sur ATCO. CN répond aux deux questions par la négative en soutenant que le raisonnement dans les décisions ATCO ne devrait pas s’appliquer étant donné que la portion de l’emprise sur laquelle est située la promenade est séparée de la ligne de chemin de fer, qu’il est possible d’établir une distinction entre les définitions de franchissement routier et de franchissement par desserte et que l’intention du législateur n’était pas que la définition de franchissement routier comprenne une infrastructure entièrement parallèle aux voies ferrées. De plus, CN indique que si l’on détermine que les décisions portant sur ATCO s’appliquent, un réexamen serait de mise.

[50] La décision ATCO visait une demande d’autorisation de construire et d’entretenir des franchissements par desserte sur l’emprise de CP. Dans ce différend, CP soutenait que les valves hors sol proposées n’étaient pas des franchissements par desserte, mais qu’il s’agissait plutôt de simples installations empiétant sur l’emprise ferroviaire, et que, par conséquent, les demandes ne relevaient pas de la compétence de l’Office. L’Office a toutefois conclu ce qui suit :

Bien que le terme « railway line » (ligne de chemin de fer) ne soit pas défini dans la LTC, l’article 87 de la LTC dispose qu’un « chemin de fer » comprend les « embranchements et prolongements, les voies de garage et d’évitement, les ponts et tunnels, les gares et stations, les dépôts et quais, le matériel roulant, l’équipement et les fournitures, ainsi que tous les autres biens qui dépendent du chemin de fer », lesquels supposent tous l’inclusion des terres, y compris des emprises, et non seulement les voies, les traverses, l’assiette ou le ballast sur lesquels la ligne repose. L’Office renvoie à l’affaire Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Office des transports du Canada), [1999] A.C.F. No 1961. Dans cette affaire, la Cour d’appel fédérale a déterminé que la signification du terme « ligne de chemin de fer » englobe tous les aménagements matériels qui permettent et facilitent la circulation des trains et du matériel roulant et ne doit pas être limitée aux voies ferrées touchées.

L’Office, lié par cette décision, conclut que l’emprise du chemin de fer fait partie intégrante d’une « ligne de chemin de fer ». Donc, par définition, le terme « franchissement par desserte », au sens de l’article 100 de la LTC, englobe les dessertes qui longent une voie ferrée et qui empiètent sur les terres formant les emprises de la compagnie de chemin de fer. Autrement dit, une « ligne de chemin de fer » comprend la voie ferrée et son infrastructure, y compris les terres contiguës qui forment l’emprise.

[51] La décision ATCO a été portée en appel. La CAF a rejeté l’appel et a convenu avec l’Office en indiquant ce qui suit :

Compte tenu du contexte de la Loi, l’interprétation retenue par l’Office confère à la définition de « desserte » un sens que l’on peut raisonnablement attribuer à ce terme et qui est compatible avec son objet. À mon sens, l’interprétation que l’Office donne de la définition du terme « desserte » est raisonnable. Je ne vois aucune raison qui justifierait l’intervention de notre Cour.

Je tiens à signaler que j’aurais proposé le même résultat si la norme de contrôle avait été celle de la décision correcte. Je n’accepte pas que, lorsqu’il a édicté les régimes législatifs actuels, qui sont étroitement liés, pour réglementer les chemins de fer et la sécurité ferroviaire, le législateur fédéral entendait adopter des dispositions législatives qui auraient pour effet d’empêcher ces régimes de s’appliquer à la construction d’installations munies d'une valve hors sol sur un gazoduc situé sur l'emprise d’une voie ferrée.

[52] À la lumière de ce qui précède, l’Office conclut que la décision ATCO et la décision de la CAF à cet égard avaient déjà établi le principe selon lequel le terme « ligne de chemin de fer » à l’article 100 inclut le terrain de l’emprise de la compagnie de chemin de fer qui est contiguë à ses voies, ce qui décrit fidèlement l’emplacement de la promenade. L’Office note que le scénario hypothétique soulevé par CN dans ses actes de procédure, selon lequel une demande de franchissement pourrait être présentée relativement à une portion d’une emprise très éloignée des voies, ne s’applique ni à la présente demande ni à ATCO étant donné que, dans les deux cas, l’infrastructure en litige était située sur une partie de l’emprise ferroviaire adjacente aux voies.

[53] Étant donné que le terrain sur lequel la promenade est située fait partie de la ligne de chemin de fer, la prochaine question consiste à déterminer si la promenade est un franchissement routier.

[54] Il y a des similitudes clés dans la nature de l’infrastructure en litige dans l’affaire ATCO et dans la présente demande. La CAF a décrit l’infrastructure dans l’affaire ATCO comme suit :

Un tronçon du gazoduc, d’une vingtaine de milles de longueur, est situé sur l’emprise de CFCP entre Kananaskis et Banff, […] longe la voie ferrée de CFCP sur l'emprise de chemin de fer et il traverse la voie ferrée à trois endroits.

[55] De la même façon, la promenade est située sur l’emprise de CN le long des voies ferrées et est intégralement reliée à des passages pour piétons qui croisent les voies ferrées à cinq endroits. Dès 1915, le prédécesseur de l’Office, la Commission des chemins de fer, a reconnu dans Essex Terminal Rwy Co. c. Town of Sandwich (1915) 19 C.R.C. 304 que, bien que l’emplacement d’une ligne de chemin de fer et d’une route côte à côte se prête à objection, il peut être acceptable dans des circonstances particulières. De telles circonstances existent dans le cas de la promenade, qui a été construite sur l’emprise ferroviaire il y a environ 50 ans avec le consentement de la compagnie de chemin de fer qui était alors propriétaire de l'emprise ferroviaire et qui a depuis été utilisée de façon continue en tant qu’allée piétonnière. De plus, l’affaire ATCO et le cas présent mettent en cause des situations plutôt inhabituelles dans lesquelles l’infrastructure en litige est adjacente aux voies ferrées et, en particulier, est intégrée à d’autres infrastructures qui croisent les voies. Par conséquent, si le raisonnement de l’Office et de la CAF dans la décision ATCO relativement à un franchissement par desserte s’applique à un franchissement routier, il s’applique également à la promenade.

[56] Les définitions des deux types de franchissements, citées à la rubrique ci-dessus portant sur la loi, sont pratiquement identiques, la seule différence étant l’inclusion du mot « across » (à niveau) dans la définition de franchissement routier. Cette différence est logique, car une desserte, décrite à l’article 100 comme une ligne « servant au transport de produits ou d’énergie ou à la fourniture de services, notamment par fil, câble ou canalisation », ne peut pas, par définition, franchir une voie ferrée par passage à niveau, comme le peut une route. Par conséquent, la différence d’un mot entre les définitions n’appuie pas la conclusion selon laquelle les définitions sont suffisamment différentes pour justifier la non-application de la décision ATCO dans le cas présent. De plus, l’injonction dans Rizzo, selon laquelle il faut lire les termes d’une loi d’une façon « qui s’harmonise avec l’esprit de la loi », tranche nettement en défaveur d’interpréter différemment deux définitions presque identiques figurant côte à côte dans le même article de la LTC.

[57] En ce qui a trait à la question liée au retrait du mot « along » (le long) de la définition lorsque la Loi sur les chemins de fer a été remplacée par la LTC, l’Office note que la même question a été soulevée par CP dans la décision ATCO et que l’Office a conclu que la « modification du libellé n’a aucunement influé sur son mandat d’autoriser la construction de dessertes le long et en dessous d’une ligne de chemin de fer ». CN laisse entendre que le Décret sur la poursuite marquait une intention stratégique de modifier le sens premier des définitions, mais n’a produit aucun élément de preuve démontrant que le Décret n’était pas simplement un outil administratif utilisé par le pouvoir exécutif pour faciliter le règlement efficace d’affaires chevauchant l’ancienne et la nouvelle loi. Ainsi, le Décret sur la poursuite ne peut pas servir à établir les intentions du législateur. En l’absence d’une telle preuve, le paragraphe 45(2) de la Loi d’interprétation, L.R.C (1985), ch. I-21, prévoit que la « modification d’un texte ne constitue pas ni n’implique une déclaration portant que les règles de droit du texte étaient différentes de celles de sa version modifiée ou que le Parlement, ou toute autre autorité qui l’a édicté, les considérait comme telles ».

[58] En ce qui a trait à l’argument de CN selon lequel l’interprétation de la définition de franchissement routier au sens de l’article 100 de la LTC devrait être conforme au concept de passage à niveau dans le Règlement sur les passages à niveau – un concept qui inclut seulement les franchissements qui croisent concrètement les voies – l’Office convient avec West Vancouver que les passages à niveau sont plus raisonnablement compris comme étant un sous-ensemble de franchissements routiers, plutôt que comme étant synonymes de franchissements routiers.

[59] Pour ces raisons, l’Office conclut que le raisonnement employé dans la décision ATCO à l’égard du franchissement par desserte en litige dans cette affaire – notamment qu’il était visé par la définition prévue à l’article 100 – s’applique au cas présent et inclut la promenade à titre de franchissement routier.

[60] La proposition de CN selon laquelle la décision ATCO devrait faire l’objet d’un nouvel examen s’il est déterminé qu’elle s’applique à la présente demande – ce qui est le cas - ne tient pas. Bien que CN soutienne correctement que l’Office n’est pas obligé de suivre ses propres décisions antérieures – même si l’on s’attend à une certaine uniformité – ce dernier est tenu d’appliquer la jurisprudence de la CAF. De plus, la CAF a non seulement confirmé la décision ATCO selon la norme du raisonnable, elle a également affirmé qu’elle aurait fait la même chose selon la norme de la décision correcte.

[61] À la lumière de ce qui précède, l’Office conclut qu’il a compétence en ce qui a trait à la demande en cours.

L’OFFICE DEVRAIT-IL ACCORDER SON AUTORISATION RELATIVEMENT À LA PROMENADE EN BORD DE MER CENTENNIAL?

Positions des parties

POSITION DE WEST VANCOUVER

[62] West Vancouver demande que l’Office autorise la promenade à titre de franchissement convenable dans sa configuration actuelle. West Vancouver indique que la promenade fait partie intégrante du réseau de sentiers piétonniers de West Vancouver et qu’elle fournit un lien essentiel permettant aux résidents et aux visiteurs d’accéder au secteur riverain.

[63] West Vancouver indique que la promenade est reliée aux rues nord-sud de West Vancouver par des passages à niveau piétonniers autorisés et qu’elle fournit aux piétons des trajets pratiques, de même qu’un accès sécuritaire et réglementé au littoral. De plus, West Vancouver soutient que la promenade protège la compagnie de chemin de fer de ce qui pourrait autrement être un problème d’intrusion.

POSITION DE CN

[64] CN soutient que la demande n’a rien à voir avec la construction d’un franchissement routier convenable ou avec la désignation de l’entité responsable de l’entretenir. CN affirme que le différend entre elle et West Vancouver est lié à la détermination du loyer pour l’utilisation de la promenade, située sur la propriété de CN. CN prétend que West Vancouver cherche à se soustraire à ses obligations juridiques, ainsi qu’à la procédure judiciaire qui déterminera ces obligations, en demandant essentiellement à l’Office de réécrire le contrat de location selon des modalités plus favorables pour West Vancouver – plus précisément, pas de loyer, pas de responsabilité, pas d’assurance et pas d’obligations. CN soutient qu’en réalité, West Vancouver cherche à obtenir de l’Office une ordonnance d’expropriation sans indemnisation.

ANALYSE ET DÉTERMINATIONS

[65] L’Office a conclu ci-dessus qu’en droit, la promenade constitue un franchissement routier. Il y a, cependant, une condition préalable qui se rattache au pouvoir de l’Office de conclure qu’un franchissement routier est « convenable » et de l’autoriser : en vertu du paragraphe 101(3) de la LTC, l’Office peut seulement exercer ce pouvoir « sur demande de la personne qui ne réussit pas à conclure l’entente ou une modification » mentionnée au paragraphe 101(1), qui traite de « [t]oute entente, ou toute modification, apportée à celle‑ci, concernant la construction, l’entretien ou la répartition des coûts d’un franchissement routier ».

[66] Dans la décision no 33‑R‑2011, l’Office s’est penché sur sa compétence en vertu de l’article 101 de la LTC relativement à une demande liée à un franchissement par desserte dans le cadre duquel des ententes étaient en vigueur et liaient les parties. L’Office a noté qu’il a abordé des questions similaires dans la décision no 310-R-2003 et dans la décision no 65-R-2005, qui portaient également sur des franchissements par desserte. Dans chacune de ces décisions, l’Office a toujours soutenu ce qui suit :

[...] En règle générale, l’Office n’intervient pas lorsque de telles ententes ont été signées. L’Office estime que toute entente contractuelle conclue librement entre les parties les lie l’une à l’autre et les oblige à en respecter les modalités.

Dans la décision no 310-R-2003, l’Office a conclu que les ententes en question avaient expiré et que, par conséquent, elles ne l’empêchaient pas d’avoir compétence en ce qui avait trait à la demande. Dans la décision no 33‑R‑2011, l’Office a conclu que les ententes en question continuaient d’être en vigueur entre les parties et que, par conséquent, il était tenu de rejeter la demande pour défaut de compétence.

[67] Les parties reconnaissent qu’elles ont mené activement des négociations de septembre 2015 à février 2017 en ce qui a trait aux modalités de l’utilisation continue de la promenade par West Vancouver. Lorsque les parties n’ont pas réussi à conclure une entente, CN a signifié un avis de poursuite civile contre West Vancouver. Selon West Vancouver, les recours demandés par CN comprennent une déclaration selon laquelle les contrats de location sont résiliés, contrairement à la position antérieure de CN selon laquelle il n’y avait aucune entente entre les parties.

[68] West Vancouver a admis dans ses arguments oraux que les contrats de location, qui ont existé entre les parties durant presque cinquante ans, étaient en réalité des ententes au sens du paragraphe 101(3) de la LTC. En ce qui a trait à la question de savoir si ces ententes sont encore en vigueur, chaque partie a présenté des arguments différents devant l’Office et la Cour suprême de la C.‑B.

[69] West Vancouver a fait valoir devant l’Office que, par suite de l’avis de résiliation émis par CN en février 2017, les ententes ne sont plus en vigueur. Toutefois, dans sa réponse à la poursuite civile par CN devant la Cour suprême de la C.‑B., West Vancouver a essentiellement soutenu le contraire, à savoir que CN ne lui avait pas fourni un avis raisonnable du retrait de son consentement à la laisser continuer à utiliser la promenade.

[70] CN indique qu’elle a signifié à West Vancouver un avis de résiliation des contrats de location et a demandé à la Cour suprême de la C.-B. de confirmer que les contrats n’étaient plus en vigueur. Toutefois, CN a déclaré devant l’Office, lors de l’audience publique, que si la promenade était jugée comme un franchissement routier, l’Office n’aurait pas le pouvoir de l’autoriser en raison de la validité des contrats de location.

[71] Étant donné que la question de savoir si les contrats de location sont encore en vigueur est devant la Cour suprême de la C.-B., l’Office conclut qu’il convient de suspendre les questions en litige dans le cadre de la présente demande jusqu’à ce qu’une décision à cet égard ait été prise en reconnaissance de la compétence de la cour en matière de droit contractuel et dans l’intérêt de l’efficacité judiciaire.

[72] Si la Cour suprême de la C.‑B. conclut que les contrats de location sont encore en vigueur, l’Office rejettera la demande de West Vancouver, car la condition préalable prévue au paragraphe 101(3) de la LTC n’aura pas été remplie. Si la Cour suprême de la C.-B. conclut que les contrats de location ont été résiliés, de telle sorte que l’Office a compétence dans le cas présent, l’Office lèvera la suspension, donnera aux parties l’occasion de négocier une nouvelle entente et, si une nouvelle entente n’est pas conclue, se penchera sur les deuxième, troisième et quatrième questions énumérées à la section Résumé de la présente décision.

Membre(s)

Scott Streiner
William G. McMurray
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