Document de discussion sur les activités d’affrètement et la protection des paiements anticipés

 Table of contents

Aperçu

L’Office des transports du Canada (Office) souhaite moderniser la réglementation qu’il administre, mais aussi divers documents d’orientation et outils qu’ils publient afin qu’ils évoluent au rythme des changements dans les modèles opérationnels, les attentes des utilisateurs et les pratiques exemplaires dans le domaine de la réglementation. Pour ce faire, l’Office a conçu et publié sur son site Web un document de travail pour les besoins des consultations en matière de transport aérien.

Ce document expose plus en détail les options que l’Office envisage concernant les dispositions du Règlement sur les transports aériens, DORS/88/58, modifié portant sur les activités d’affrètement et la protection des paiements anticipés. Les parties intéressées ont jusqu’au 29 septembre 2017 pour soumettre leurs commentaires à l’adresse consultations@otc-cta.gc.ca.

Contexte

Le Règlement sur les transports aériens (RTA) renferme des dispositions sur les services aériens affrétés et réguliers. 

De façon générale, un service aérien affrété est lorsqu’un transporteur aérien accepte d’avance de vendre la capacité de son aéronef à un intermédiaire (l’affréteur) qui peut fournir au public un service de transport de passagers ou de marchandises, ou des deux, entre un point d’origine et un point de destination précisés, selon un itinéraire particulier. Un service aérien régulier est vendu directement au public par le transporteur aérien pour un trajet régulier, en vue du transport de passagers ou de marchandises, ou des deux, selon un horaire régulier. 

Au Canada, il y a trois régimes d’affrètement :

  • intérieur;
  • transfrontalier;
  • international.

En 1996, le règlement sur les vols affrétés intérieurs a été abrogé dans le RTA afin de déréglementer complètement les services aériens intérieurs, pour ainsi permettre aux transporteurs aériens canadiens de profiter d’une plus vaste part du marché des vols affrétés en provenance du Canada.

Cette même année, un régime simplifié pour les vols affrétés transfrontaliers a été établi dans le RTA, après l’entrée en vigueur de l’accord sur les transports aériens entre le Canada et les É.-U.

Les exigences réglementaires courantes pour les vols affrétés en provenance d’un pays étranger ont été établies pour créer un régime par lequel les règles du pays d’origine qui visent le trafic se prévalant de vols affrétés peuvent être automatiquement acceptées, conformément aux accords internationaux et aux pouvoirs de l’Office.

De la même façon, le RTA segmente à l’heure actuelle les vols affrétés internationaux : vols affrétés internationaux (pays étrangers autres que les É.-U.) (partie III) et vols affrétés transfrontaliers (partie IV). Ces parties précisent plusieurs exigences détaillées où sont définis les types d’affrètement pour le transport de passagers ou de marchandises, ou des deux, les conditions et les contraintes de la réglementation, et les pouvoirs de l’Office à titre d’organisme de réglementation économique.

Les dispositions sur l’affrètement représentent une partie considérable du RTA et n’ont pas été actualisées en profondeur depuis 1996, lorsque l’Office a introduit une catégorie de vols affrétés transfrontaliers en vue de l’entrée en vigueur de l’accord canado-américain de 1995 sur les transports aériens, qui était plus libéralisé. Depuis ce temps, la politique gouvernementale et les pratiques de l’industrie ont continué d’évoluer, avec une transition marquée depuis des vols affrétés vers des services réguliers. Une partie de cette transition est attribuable à l’adoption de la politique Ciel bleu en 2006, qui encourageait l’établissement d’accords de type ciel ouvert sans limite et permettait à des transporteurs d’exploiter des services directs et indirects entre le Canada et tout autre paysNote 1.

L’Office demande aux intervenants d’indiquer quels aspects devraient être actualisés afin qu’ils cadrent mieux avec les réalités d’aujourd’hui et celles de demain, dans le contexte de la libéralisation des services d’affrètement, pour garantir la compétitivité, la clarté et la transparence. 

Nombre de types de vols affrétés en provenance du Canada

La partie I du RTA définit huit différents types de vols affrétés en provenance du Canada (voir l’annexe A). Certains types ne sont plus utilisés. D’autres semblent en porte-à-faux avec l’industrie aérienne moderne. Par exemple, les vols affrétés à but commun (pour participer à des événements ou à des programmes éducatifs) n’ont pas été utilisés depuis des décennies. 

Comme l’objectif de la plupart des types de vols affrétés existants est la revente à des passagers, on pourrait créer une liste regroupant les catégories de vols affrétés qui refléterait mieux la nature du service au lieu de présenter des définitions fondées sur des modèles d’exploitation précis.  

Avec les deux options potentielles exposées ci-après, on tente de grouper les règlements connexes de manière à refléter les pratiques générales de l’industrie, ainsi que les attentes des passagers et des consommateurs.  

Option A : Trois catégories de vols affrétés en provenance du Canada

Cette option fait la distinction entre différents types d’affrètement, selon qu’il soit pour des services revendables ou non revendables de transport de passagers ou des services de transport de marchandises. La prochaine section expose plus en détail les exigences applicables à chaque catégorie d’affrètement. 

  1. Vol affrété de passagers revendable (VAPR)les VAPR incluraient les vols affrétés en provenance du Canada et dont la destination est un point dans un autre pays, et dont toutes les places de l’aéronef destinées aux passagers sont affrétées dans le but de les revendre au public.

  2. Vol affrété de passagers non revendable (VAPNOR)les VAPNOR ressembleraient à ceux du type « vol affrété sans participation » existant (voir l’annexe A) du fait qu’ils incluraient les vols affrétés en provenance du Canada et dont la destination est un point dans un autre pays, et dont la capacité de l’aéronef n’est pas revendue au public. 

  3. Vols affrétés de marchandises (VAM) – aux termes d’un contrat d’affrètement pour le transport de marchandises passé entre un ou deux transporteurs aériens et un ou plusieurs affréteurs, selon lequel toute la capacité payante de l’aéronef est retenue.

Si on simplifie les types d’affrètement pour le transport de passagers, on élimine les restrictions qui limitent les options pour les passagers. Par exemple, si la catégorie des vols affrétés pour voyage à forfait était éliminée, les passagers ne seraient plus tenus d’acheter un voyage à forfait en plus du transport aérien.

Option B : Deux catégories de vols affrétés en provenance du Canada

Il est proposé dans cette option de ne plus faire de distinction entre les vols affrétés revendables et non revendables pour le transport de passagers. À l’heure actuelle, le RTA exige que les affréteurs payent le transporteur aérien, au moins sept jours avant le départ de chaque vol affrété revendable en provenance du Canada pour le transport de passagers. En contrepartie, le transporteur aérien doit protéger les paiements par une garantie financière au moyen d’un formulaire accepté par l’Office (comme une lettre de crédit).

Les avantages de maintenir cette exigence sont abordés ci-dessous, mais si on ne maintient pas l’obligation de protéger les paiements anticipés, la liste des types d’affrètement pourrait être encore plus simplifiée comme suit :

  1. Vols affrétés de passagers (VAP) – une catégorie unique de vols affrétés en provenance du Canada pour le transport de passagers, qui engloberait les vols revendables et les vols non revendables.

  2. Vols affrétés de marchandises (VAM) – aux termes d’un contrat d’affrètement pour le transport de marchandises passé entre un ou deux transporteurs aériens et un ou plusieurs affréteurs, selon lequel toute la capacité payante de l’aéronef est retenue.

Questions

  • Les huit types existants de vols affrétés en provenance du Canada devraient-ils être remplacés par l’une ou l’autre des options suivantes :
    • Option A : trois catégories de vols affrétés (les VAPR, les VAPNOR et les VAM);
    • Option B : deux catégories de vols affrétés (les VAP et les VAM)
  • Devrait-on explorer d’autres scénarios pour catégoriser les différents types de vols affrétés en provenance du Canada?

Exigences d’affrètement

Vols affrétés en provenance du Canada

La demande et l’utilisation d’un permis-programme d’affrètement dépendent de plusieurs exigences : la taille de l’aéronef, l’obtention d’une licence et les conditions liées à la nature de l’activité d’affrètement. 

Exigences réglementaires en matière d’affrètement

Les parties III et IV du RTA énoncent les obligations rattachées à chaque type d’affrètement, y compris les éléments ci après qui s’appliquent aux vols affrétés en provenance du Canada :

  1. interdiction, pour le transporteur aérien, de vendre des places directement au public,
  2. obligation, pour le transporteur aérien, d’affréter toute la capacité de l’aéronef,
  3. obligation, pour le transporteur aérien, de détenir la licence internationale service à la demande appropriée qui l’autorise à effectuer des vols affrétés entre le Canada et le pays étranger de destination ou de provenance de ces vols.

Les deux premières exigences, qui décrivent les activités d’affrètement, servent à faire la distinction entre ces activités et les services aériens internationaux réguliers. Les services aériens internationaux réguliers sont autorisés aux termes des accords canadiens de transport aérien international, tandis que les activités d’affrètement sont autorisées par la réglementation nationale. Si l’on conserve ces trois éléments, on préservera l’intégrité et la réciprocité des accords canadiens en matière de transport aérien.

Dispositions sur les activités d’affrètement

Certains types de dispositions sur l’affrètement qui se retrouvent dans le RTA ont été établis pour réglementer rigoureusement la concurrence parmi les transporteurs aériens et les affréteurs canadiens fournissant des services internationaux réguliers. Pour l’heure, ces dispositions englobent notamment des exigences sur le délai de confirmation minimum d’une réservation anticipée, les voyages à forfait, le nombre maximum de points desservis, les séjours minimums, les prix minimums par place, et la non-application à des allers simples. 

Au cours des dernières années, l’industrie du transport aérien international a évolué vers un contexte plus libéralisé, où le marché offre des services plus nombreux et plus variés. Cette transition a fait en sorte que, dans les dernières années, l’Office a délivré plusieurs exemptions pour que les dispositions de certains types d’affrètements du RTA ne s’appliquent pas, dispositions qui, au départ, servaient à gérer la concurrence entre les activités d’affrètement et les activités régulières.  

À la lumière de l’éloignement graduel de l’industrie d’avec le fondement historique de la réglementation, et afin de réduire le fardeau administratif, on pourrait envisager de réduire la portée de ces dispositions, voire de les éliminer.

Tout comme il faut suivre l’évolution des activités d’affrètement, on pourrait également mettre la réglementation à jour pour rehausser à au plus 3 affréteurs la limite actuelle indiquant que seulement 1 affréteur a le droit d’affréter l’aéronef pour les vols non revendables de passagers. Ce faisant, les transporteurs aériens auront plus de souplesse pour mettre leurs produits en marché, et on s’assure que l’activité sous-jacente reste l’affrètement et non un service régulier de facto.

Comme pour des vols affrétés de passagers, les vols affrétés de marchandises ont évolué vers un régime plus libéralisé, par lequel des transitaires et d’autres organisations tendent à présenter pour expédition du fret groupé provenant de plusieurs sources, et où ils obtiennent un paiement en appliquant une taxe à l’unité pour le trafic transporté. En ce moment, le RTA ne permet pas ce type d’activité, et l’Office a délivré plusieurs exemptions à cet égard pour tenir compte du fait qu’il s’agit désormais d’une pratique standard de l’industrie, car elle répond aux besoins des consommateurs.

Taille de l’aéronef

Conformément au RTA, tous les transporteurs aériens qui proposent d’exploiter un moyen ou un gros aéronef dont la masse maximale homologuée au décollage (MMHC) est supérieure à 35 000 livres (ou 15 900 kg) doivent obligatoirement déposer une demande de permis-programme à l’Office. Pour les vols affrétés de passagers, si on établit un seuil basé sur une capacité établie de transport de passagers, on éviterait d’imposer des exigences inutiles aux aéronefs lourds ayant une faible capacité de transport de passagers, un élément à la base de plusieurs exemptions accordées par l’Office.

Questions

  • Devrait-on conserver, modifier ou réviser les exigences ci-après visant les vols affrétés en provenance du Canada :
    • l’interdiction, pour le transporteur aérien, de vendre des places directement au public,
    • l’obligation, pour le transporteur aérien, d’affréter toute la capacité de l’aéronef,
    • l’obligation, pour le transporteur aérien, de détenir la licence internationale service à la demande appropriée qui l’autorise à effectuer des vols affrétés entre le Canada et le pays étranger de destination ou d’origine de ces vols.
  • Devrait-on conserver ou éliminer d’autres dispositions réglementaires portant sur les vols affrétés en provenance du Canada?

Vols affrétés en provenance d’un pays étranger                                                            

Les exigences réglementaires courantes portant sur les vols affrétés en provenance d’un pays étranger ont été établies dans le but de créer un régime par lequel les règles du pays d’origine qui visent le trafic se prévalant de vols affrétés peuvent être automatiquement acceptées, conformément aux accords internationaux et aux pouvoirs de l’Office. Ces dispositions ont été établies pour éviter que des lois canadiennes s’appliquent à des services de transport organisés et vendus dans un pays étranger.

À l’heure actuelle, le RTA prévoit deux processus distincts pour accepter des vols affrétés en provenance d’un pays étranger : les vols affrétés transfrontaliers et les vols affrétés en provenance d’un pays étranger autre que les États-Unis. On pourrait envisager de simplifier ces deux processus afin de se concentrer sur certaines exigences de base communes aux deux processus, par exemple :

  • exiger que les transporteurs aériens détiennent une licence pour fournir le service à la demande (vols affrétés) selon le contrat d’affrètement, particulièrement pour les vols à destination ou en provenance du pays d’où provient le trafic affrété;
  • exiger qu’il y ait un affréteur;
  • interdire aux transporteurs aériens de transporter du trafic en provenance du Canada s’ils ne satisfont pas aussi aux exigences qui s’appliquent aux vols affrétés en provenance du Canada.

L’obligation à ce que les vols affrétés soient exploités conformément à la réglementation du pays étranger d’où ces vols proviennent, et l’obligation à ce que le transporteur aérien détienne la licence internationale service à la demande appropriée continueraient de s’appliquer. L’Office continuerait de veiller à ce qu’un programme de vols affrétés en provenance d’un pays étranger ne soit pas créé dans le but de contourner les obligations du titulaire d’une licence d’exploitation de services réguliers.   

D’autres exigences réglementaires, comme le délai de confirmation minimum d’une réservation anticipée avant chaque vol et l’obligation pour les passagers d’acheter un billet prévoyant le transport de retour et de rester pendant une période minimum dans le pays étranger avant le retour ont été établies pour inciter le voyageur lié par un forfait à utiliser des services réguliers. Dans le contexte libéralisé de type ciel ouvert d’aujourd’hui, ces contraintes semblent ne plus répondre aux besoins du public voyageur, et nuit à l’efficacité de l’exploitation des services de vols affrétés, sans un réel avantage pour les exploitants de services réguliers.

Questions

  • La taille de l’aéronef devrait-elle continuer d’être prise en compte pour obtenir un permis-programme d’affrètement?
  • Devrait-on envisager de simplifier les processus d’autorisation des vols affrétés en provenance d’un pays étranger?
  • Devrait-on conserver les autres exigences réglementaires, comme le délai de confirmation minimum d’une réservation anticipée avant chaque vol, et l’obligation pour les passagers d’acheter un billet prévoyant le transport de retour et de rester pendant une période minimum dans le pays étranger avant le retour?

Protection des paiements anticipés

La protection des paiements anticipés (PPA) permet à un affréteur d’être remboursé par le transporteur aérien si ce dernier ne fournit pas le service comme prévu. Comme l’affréteur est remboursé, il peut obtenir des services de remplacement, ou rembourser lui-même les passagers. La PPA accorde également une certaine protection à l’affréteur et aux passagers en cas de procédure de faillite, puisque le transporteur aérien ne détient pas les fonds.     

Le RTA exige que les transporteurs aériens démontrent que les ententes qu’ils mettent en place pour protéger les paiements anticipés reçus de l’affréteur sont adéquates. L’Office est autorisé à inspecter les documents concernant les paiements anticipés.

Au fil du temps, l’industrie des services aériens affrétés en provenance du Canada a beaucoup changé. Au départ, le marché des vols affrétés revendables était rigoureusement réglementé pour empêcher ces types d’affrètement d’être en concurrence directe avec les services internationaux réguliers offerts par les transporteurs canadiens. Les services affrétés étaient perçus comme étant des services moins fiables offerts en supplément. Le régime de PPA a donc été établi pour que l’affréteur dispose de fonds pour fournir un transport de rechange au cas où un transporteur aérien serait incapable de fournir le service prévu au contrat. 

En conséquence de la mise en œuvre de l’accord canado-américain « Ciels ouverts » en 1995, le volume de vols affrétés revendables en provenance du Canada a commencé à baisser, car les transporteurs aériens du Canada et des É.-U. pouvaient désormais exploiter des services réguliers illimités. Il n’était plus nécessaire de pénétrer des marchés par l’entremise de programmes d’affrètement maintenant que le transporteur aérien pouvait offrir ses propres services directement aux passagers que lui autorisait sa licence d’exploitation de services réguliers. Cette transition s’est poursuivie avec l’annonce de la politique Ciel bleu en 2006, par laquelle le Canada a cessé de limiter le nombre de transporteurs aériens qui pouvaient être désignés pour fournir des services réguliers. En conséquence, le nombre de passagers qui prenaient des vols affrétés revendables a chuté de façon importante.

Aujourd’hui, la valeur de la protection des consommateurs qu’accorde le régime de PPA, qui s’applique seulement aux services affrétés et non aux services réguliers, s’est considérablement érodée. Moins de 1 pour cent de l’ensemble des passagers internationaux d’origine canadienne prend des vols protégés par le régime de PPA, et ce nombre baisse grandement, année après année. Le montant le plus élevé en paiements anticipés qui été protégé, à n’importe quelle période en 2016-2017, a été de 2,1 millions de dollars canadiens, dont 91 pour cent par deux importants transporteurs canadiens, pour les sommes reçues de leurs voyagistes. Seulement 9 pour cent des paiements protégés ont été reçus d’affréteurs indépendants.

De plus, le nombre de vols protégés par le régime de PPA a connu une baisse marquée, passant de près de 3 millions de passagers par année en 2002-2003, à moins de 100 000 en 2016-2017. Les pays qui étaient exclusivement desservis par des vols affrétés sont désormais principalement desservis par des services aériens réguliers.

On note également que les passagers bénéficient maintenant de protections supplémentaires qui n’existaient pas lorsque le régime de PPA a été établi, notamment grâce à la prolifération des réservations par cartes de crédit qui leur fournissent d’emblée des protections, et à des fonds d’indemnisation de l’industrie du tourisme dans certaines provinces.     

Les protections additionnelles au public voyageur restent en vigueur si on continue d’obliger les transporteurs aériens à fournir des preuves à l’Office du permis ou de l’immatriculation des affréteurs, là où les lois provinciales exigent que les agents de voyages ou les grossistes s’immatriculent ou soient titulaires d’un permis (en ce moment le Québec, l’Ontario et la Colombie-Britannique), et respectent certaines exigences de protection des sommes reçues des affréteurs.

Questions

  • Dans le contexte de marché actuel, devrait-on conserver la PPA?

Permis et dépôt d’avis

Le RTA exige que les transporteurs aériens canadiens et américains qui exploitent des vols affrétés en provenance des É.-U. avisent l’Office des vols effectués au cours du mois précédent. L’Office reçoit environ 800 avis chaque année. Pour tous les autres vols affrétés en provenance d’un pays étranger, les licenciés pourraient continuer d’être tenus d’aviser l’Office deux jours avant chaque vol. Pour préserver le caractère réciproque et l’intégrité des accords de transport aérien applicables, l’autorisation de l’Office continuerait d’être obligatoire dans des situations où la licence internationale service à la demande du transporteur aérien n’autorise pas le service. Dans ces cas, on continuerait d’exiger que le transporteur dépose une demande 15 jours avant le premier vol prévu.

Tandis que les exigences susmentionnées seraient maintenues, les exigences courantes pour les demandes et l’obtention d’un permis d’affrètement pourraient être remplacées par un avis de 48 heures avant chaque vol (sauf dans le cas de vols affrétés en provenance du Canada pour lesquels la protection des paiements anticipés est requise à l’heure actuelle). De cette façon, l’Office continuerait de recevoir les renseignements dont il a besoin pour surveiller le respect de la réglementation, mais le fardeau administratif que représente le processus de délivrance des permis d’affrètement serait réduit.

Questions

  • Le processus de demande et de délivrance de permis devrait-il être remplacé par un préavis?
  • Si oui, un avis déposé 48 heures avant un vol représente-t-il un délai réaliste?

Annexe A : Définitions des types de vols affrétés en provenance du Canada dans le RTA

Avertissement : L’Office des transports du Canada (Office) est l’organisme de réglementation économique du réseau de transport fédéral canadien. En cas de divergence entre le contenu des définitions indiquées ci-après et celles de la Loi sur les transports au Canada et de ses règlements, ces derniers ont préséance. 

Type d’affrètement
Definition
Vol affrété à but commun (VABC)

Vol passagers aller-retour en provenance du Canada, effectué aux termes d’un contrat passé entre un ou deux transporteurs aériens et un ou plusieurs affréteurs, selon lequel l’affréteur ou les affréteurs s’engagent à retenir toutes les places de l’aéronef destinées aux passagers pour fournir le transport à un prix par place à des passagers qui :

  • (a) soit se rendent à un événement VABC et en reviennent;
  • (b) soit participent à un programme éducatif VABC.
Vol affrété sans participation

Vol effectué aux termes d’un contrat d’affrètement selon lequel :

  • (a) le coût du transport des passagers ou des marchandises est payé par une seule personne, une seule société ou un seul organisme et n’est partagé, directement ou indirectement, par aucune autre personne;
  • (b) nuls frais ni autre obligation financière ne sont imposés aux passagers comme condition de transport ou autrement pour le voyage.
Vol affrété avec réservation anticipée (VARA)
Vol passagers aller-retour en provenance du Canada, effectué aux termes d’un contrat passé entre un ou deux transporteurs aériens et un ou plusieurs affréteurs, selon lequel l’affréteur ou les affréteurs s’engagent à retenir toutes les places de l’aéronef destinées aux passagers pour les revendre au public à un prix par place avant un certain nombre de jours précédant la date de départ du vol du point d’origine au Canada.
Vol affrété pour voyage à forfait (VAFO)
Vol passagers effectué aux termes d’un contrat passé entre un transporteur aérien et un ou plusieurs voyagistes, selon lequel le ou les voyagistes s’engagent à retenir toutes les places de l’aéronef destinées aux passagers pour les revendre au public à un prix de voyage à forfait par place.
VARA/VAFO
Vol passagers affrété transportant des passagers avec réservation anticipée et des participants à un voyage à forfait, qui est effectué conformément à la section IV de la partie III.
Vol affrété transfrontalier de passagers (VAP)
Vol affrété aller ou aller-retour en provenance du Canada effectué entre le Canada et les États-Unis aux termes d’un contrat d’affrètement pour le transport de passagers passé entre un ou deux transporteurs aériens et un ou plusieurs affréteurs, selon lequel l’affréteur ou les affréteurs s’engagent à retenir toutes les places de l’aéronef destinées aux passagers en vue de les revendre.
Vol affrété transfrontalier de passagers non revendable (VAPNOR)
Vol affrété aller ou aller-retour en provenance du Canada effectué entre le Canada et les États-Unis aux termes d’un contrat d’affrètement pour le transport de passagers passé entre un ou deux transporteurs aériens et un ou plusieurs affréteurs, selon lequel l’affréteur ou les affréteurs s’engagent à retenir toutes les places de l’aéronef destinées aux passagers et à ne pas les revendre.
Vol affrété transfrontalier de marchandises (VAM)
Vol affrété aller ou aller-retour en provenance du Canada effectué entre le Canada et les États-Unis aux termes d’un contrat d’affrètement pour le transport de marchandises passé entre un ou deux transporteurs aériens et un ou plusieurs affréteurs, selon lequel l’affréteur ou les affréteurs s’engagent à retenir toute la capacité payante de l’aéronef.

En plus des 8 définitions précédentes, le RTA définit également le terme :  

Vol affrété transfrontalier des États-Unis (VAEU)
Vol affrété en provenance des États-Unis dont la destination est le Canada.
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