Examen du Règlement sur l'assurance responsabilité civile relative aux chemins de fer

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Table of Contents

Contexte

En août 2013, l'Office des transports du Canada a annoncé qu'il entreprendrait une consultation publique et un examen du caractère adéquat des exigences en matière d’assurance responsabilité civile en vue de la délivrance de certificats d’aptitude demandés par des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. L’augmentation du nombre d’expéditions par chemin de fer de pétrole brut et d’autres matières dangereuses et le déraillement tragique survenu à Lac-Mégantic ont fait ressortir le besoin d'examiner l'approche en vigueur pour déterminer le caractère adéquat de l'assurance responsabilité civile relative aux chemins de fer et le niveau de responsabilité approprié des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale à l'égard de leurs activités. Cet examen vise plus particulièrement à recueillir des commentaires sur de possibles améliorations au cadre réglementaire actuel, comme l'exige le Règlement sur l’assurance responsabilité civile relative aux chemins de fer (Règlement), pour atteindre ces objectifs.

Le présent document de travail contient des renseignements généraux sur le rôle de l'Office en matière de réglementation des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, sur l'assurance responsabilité civile relative aux chemins de fer et sur les exigences réglementaires en vigueur de l'Office pour déterminer le caractère adéquat de l'assurance responsabilité civile et les mesures de responsabilisation nécessaires.  

Nous vous invitons à prendre connaissance de ces renseignements et à répondre aux questions clés figurant dans le présent document. À partir des commentaires reçus, l'Office pourra proposer des modifications au cadre réglementaire et consulter une fois de plus les intervenants sur toute modification réglementaire proposée.

Veuillez soumettre par écrit vos réponses aux questions de consultation figurant dans ce document de travail au plus tard le 21 janvier 2014, par courrier électronique à l'adresse : consultations@otc-cta.gc.ca ou par courrier postal à l'adresse :

Examen du Règlement sur l'assurance responsabilité civile relative aux chemins de fer
Direction générale du règlement des différends
Office des transports du Canada
Ottawa (Ontario)  K1A 0N9

Veuillez noter que toutes les propositions seront affichées sur le site Web de l'Office dans la langue officielle dans laquelle elles ont été soumises, avec le nom de l'auteur ou de l'organisme représenté.

L'Office et les compagnies de chemin de fer canadiennes de compétence fédérale

Toutes les compagnies de chemin de fer qui souhaitent construire ou exploiter un chemin de fer relevant de l'autorité législative du Parlement doivent obtenir un « permis » de l'Office avant d'entreprendre la construction ou les activités. À cet égard, la Loi sur les transports au Canada (Loi) prévoit que « Nul ne peut construire ou exploiter un chemin de fer sans être titulaire d’un certificat d’aptitude. »  Les articles 90 à 94 de la partie III, Sections I et II de la Loi s’appliquent aux certificats d’aptitude.

En vertu de la Loi, l'Office doit délivrer un certificat d'aptitude s'il est convaincu qu’il y aura une assurance responsabilité réglementaire suffisante pour la construction ou l’exploitation d’un chemin de fer. Les exigences en matière d'assurance responsabilité civile figurent dans le Règlement. Cette assurance couvre notamment :

  • les blessures et décès causés à des tiers, y compris les passagers,
  • les dommages matériels occasionnés à des tiers, à l’exclusion des dommages aux cargaisons, et
  • les risques de pollution désignés.

Le Règlement définit les risques de pollution désignés comme étant des risques associés aux fuites, à la pollution ou à la contamination résultant, par exemple, de tamponnements, de versements, de déraillements ou d'explosions. 

Ces exigences tiennent compte du principe selon lequel les compagnies de chemin de fer ont la responsabilité de la réparation des dommages causés par leurs activités aux personnes et aux expéditeurs et reposent sur le principe de pollueur-payeur pour les dommages causés à l'environnement.

À l'heure actuelle, 30 compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, comprenant quelque 48 000 km de voies ferrées, détiennent un certificat d'aptitude délivré par l'Office.

Exigences en vigueur en matière d'assurance responsabilité civile

La Loi sur les transports au Canada  et  le Règlement sur l'assurance responsabilité civile relative aux chemins de fer

Caractère adéquat : L'Office, conformément à la Loi et au Règlement, détermine si l'assurance responsabilité civile est suffisante en tenant compte des conditions suivantes :

  1. l'assurance, y compris l'autoassurance, est suffisante pour couvrir les risques que peut entraîner le projet du demandeur visant la construction ou l'exploitation d'un chemin de fer;
  2. le demandeur a remis une confirmation écrite précisant qu’il a pleinement informé l’assureur de la nature et de la portée de son projet de construction ou d’exploitation ainsi que des risques de responsabilité civile associés à ce projet;
  3. le demandeur a pleinement informé l’Office de l’affectation pour autoassurance et des risques de responsabilité civile pouvant découler du projet de construction ou d’exploitation.

L'Office détermine si l'assurance est suffisante en se fondant en partie sur l'évaluation des risques menée par la compagnie d'assurances et la compagnie de chemin de fer. L'Office évalue si l'assurance est adéquate en comparant le montant déterminé par la compagnie d'assurances et la compagnie de chemin de fer avec d'autres activités semblables qui ont eu lieu récemment ou dans le passé, ainsi qu'avec les pratiques de l'industrie. Il s'assure également que la compagnie de chemin de fer et la compagnie d'assurances ont la capacité financière de payer les indemnisations en vertu de la portion autoassurée et de la police d'assurance respectivement.

Au cas par cas, l'Office détermine si le niveau d'assurance est suffisant en confirmant ce qui suit :

  • La compagnie de chemin de fer a divulgué tous les risques au courtier d'assurance et les montants et la nature de l'assurance ont été indiqués, conformément au formulaire de demande de l'Office;
  • la compagnie de chemin de fer a la capacité financière de soutenir son affectation pour autoassurance;
  • la compagnie d’assurance a la capacité financière de payer la couverture contractuelle;
  • l'assurance proposée se rapproche de celle d'activités ferroviaires semblables.

Limites d’assurance : Les activités ferroviaires peuvent varier considérablement pour ce qui est du volume de trafic, des marchandises, de la portée des activités, des régions rurales ou urbaines, du nombre de franchissements, etc. Pour cette raison, le Règlement n'établit pas de montants définis, minimums ou maximums. 

Fardeau sur la compagnie de chemin de fer : La Loi prévoit qu'il incombe à la compagnie de chemin de fer d'aviser l'Office par écrit, sans délai, si elle annule ou modifie son assurance responsabilité civile ou si un changement sur le plan de la construction ou de l'exploitation pouvait faire en sorte que son assurance responsabilité civile ne suffirait plus. 

Suspension ou annulation : Conformément à la Loi, l'Office peut suspendre ou annuler un certificat d'aptitude s'il établit que l’assurance de la compagnie de chemin de fer n’est plus suffisante. 

Pour plus de précisions, veuillez consulter le Règlement.

Couverture d’assurance responsabilité civile relative aux chemins de fer

L'assurance responsabilité civile proposée aux compagnies de chemin de fer couvre divers aspects de leurs activités et ne se limite pas à la responsabilité civile. Elle comprend aussi l'assurance de la responsabilité civile indirecte touchant les projets, notamment la responsabilité éventuelle liée à l'équipement ferroviaire.

Les courtiers d'assurance aident les compagnies de chemin de fer à établir des régimes d'assurance à coût intéressant qui répondent aux besoins de leurs clients, compte tenu de la capacité disponible du marché.

Le secteur de l'assurance ferroviaire est ultraspécialisé et comprend peu de joueurs. Les compagnies de chemin de fer ont accès à environ 30 à 40 compagnies qui sont disposées et aptes à offrir de l'assurance responsabilité relative aux chemins de fer.

Les compagnies d'assurance font appel à une approche de gestion des risques complexe et répartissent de façon efficace les risques en assumant seulement une part de la responsabilité d'une entreprise. Ainsi, les polices d'assurance responsabilité civile sont offertes en valeurs discrètes (5 $, 10 $, 20 $, 50 millions de dollars, etc.), qui sont regroupées en forfaits assurance, habituellement avec la participation de plusieurs assureurs en vue d'obtenir le niveau de protection désiré.

Étant donné le nombre de joueurs au sein du secteur de l'assurance ferroviaire et de leur tolérance au risque, il existe des limites pratiques de ce que les compagnies de chemin de fer peuvent obtenir sur le marché en matière d'assurance responsabilité civile. Les assureurs de chemins de fer gèrent les risques en exigeant la divulgation détaillée du profil de risque des demandeurs lorsque ces derniers souscrivent une police ainsi que la présentation subséquente de rapports concernant certains événements et changements de pratique.

Les régimes d'assurance responsabilité civile proposés aux compagnies de chemin de fer d’intérêt local, dont on compte plus de 600 en Amérique du Nord, sont généralement de l'ordre de 5 à 50 millions de dollars dans l'ensemble.

Selon les renseignements déposés auprès de l’Office au cours des dix dernières années, aucune réclamation présentée par une compagnie de chemin de fer réglementée n’a excédé la limite de l’assurance responsabilité civile de la compagnie, à l’exception de celle associée au déraillement de Lac-Mégantic.

Survol des régimes en vigueur dans les provinces et d’autres états

Les paragraphes suivants proposent un sommaire des différents régimes d’assurance responsabilité civile pour les chemins de fer en vigueur dans les provinces et d’autres états. Cette information a été extraite d’une variété de sources en 2011.

Chemins de fer provinciaux au Canada

Les chemins de fer qui se trouvent entièrement à l'intérieur des frontières d'une seule province, sans égard à la longueur de leurs voies, ne relèvent pas de la compétence fédérale et sont régis par les lois de la province dans laquelle ils se trouvent. La plupart des lois provinciales, étayées par des règlements connexes, exigent une assurance responsabilité civile.  

Au moment de l'étude par l’Office des régimes provinciaux, cette règle ne s'appliquait pas à la Colombie-Britannique, à Terre-Neuve-et-Labrador ni au Yukon où il n'y avait pas d'exigence d'assurance responsabilité civile pour les chemins de fer provinciaux. À l’Île-du-Prince-Édouard, dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, aucun chemin de fer ne relève de la compétence provinciale et, par conséquent, aucun n'est assujetti à une assurance responsabilité. 

Huit provinces ont adopté des montants minimaux requis pour l'assurance responsabilité civile, allant de 2 M$ à 25 M$. La Saskatchewan et le Québec, par exemple, ont défini leurs exigences en fonction de la combinaison de marchandises (y compris les marchandises dangereuses) transportées. Par ailleurs, quatre des huit organismes de réglementation provinciaux peuvent accepter un montant réduit d'assurance responsabilité civile au cas par cas.

Cadre réglementaire aux États-Unis

Aux États-Unis, le secteur des transports est tout aussi déréglementé qu'au Canada, mais les exigences relatives à l'assurance responsabilité civile relative aux chemins de fer sont très différentes. La construction, l'acquisition, l'exploitation et l'abandon des chemins de fer, entre autres compétences, relèvent du Surface Transportation Board (Board), l’organisme de règlementation des transports de surface entre les états des États-Unis, qui délivre également des  certificats de commodité et de nécessité publiques. La compétence du Board est exclusive et prévaut sur les pouvoirs des états et des collectivités, même si le service se trouve entièrement à l'intérieur d'un seul état.  

Contrairement à l'Office, le Board, principalement, n'exige ni ne vérifie l'assurance responsabilité civile des compagnies de chemin de fer qui présentent une demande. Bien que les nouveaux demandeurs n'ont pas à se conformer à une exigence d'assurance responsabilité civile (comme au Canada), le Board intervient lorsque des négociations entre les compagnies de chemin de fer n'avancent plus ou lorsque Amtrak lui demande de régler ses différends en matière de responsabilité et d'indemnisation avec les compagnies de chemin de fer de marchandises hôtes.

Aux États-Unis, comme au Canada, les compagnies de chemins  de  fer de marchandises de catégorie I détiennent la plupart des infrastructures existantes, y compris la voie et l'emprise. C'est pour cette raison qu'Amtrak et les agences de train de banlieue doivent négocier avec les compagnies de transport ferroviaire de marchandises le montant de l'indemnisation versé pour l'achat ou la location de la voie et de l'emprise ou pour l’accès à cette voie et à cette emprise. Les agences de train de banlieue négocient aussi en général le montant de l'indemnisation qu'elles versent à Amtrak pour l'utilisation de son infrastructure. 

L'Amtrak Reform AMD Accountability Act (ARAA) a été adoptée en réponse aux préoccupations formulées par les compagnies de transport ferroviaire de marchandises, par les agences de train de banlieue et par Amtrak au sujet des questions de responsabilité et d'indemnisation, ainsi qu'aux difficultés éprouvées par les parties dans le cadre de la négociation de l'utilisation partagée de l'infrastructure. Cette loi autorise les fournisseurs de transport ferroviaire de passagers à passer des contrats pour imputer une responsabilité financière en cas de réclamation.

La limitation de responsabilité pour les exploitants de services ferroviaires a également été adoptée dans le cadre de l'ARAA de 1997, plafonnant à 200 M$ le total des montants alloués à tous les passagers contre tous les défendeurs relativement à leur réclamation à l'égard d'un seul accident. Le niveau requis d'assurance dans les accords existants des agences de train de banlieue et des compagnies de transport ferroviaire de marchandises semble varier entre 75 M$ et 500 M$.  

L' ARAA, toutefois, ne vise pas d'autres réclamations de tierces parties. Ainsi, pour tenir compte du fait que l'ARAA ne couvre pas les demandes d'indemnités de tierces parties touchées par un déversement de matières dangereuses, par exemple, un accord entre l'expéditeur et la compagnie de chemin de fer doit être conçu de manière à répondre aux réclamations possibles.

L'exigence d'assurance responsabilité varie d'un état à un autre. La Caroline du Nord, par exemple, a fixé sa limite de responsabilité à 200 M$ pour le service ferroviaire voyageurs, pour refléter le montant de l'ARAA, tandis que le Massachusetts a établi la limite de responsabilité des exploitants de trains de banlieue à 75 M$.

Récemment, le Board a entrepris d'étudier les questions d'assurance responsabilité entourant les accords entre les exploitants de services ferroviaires de passagers et les compagnies de transport ferroviaire de marchandises. Il en a conclu qu'un transporteur ferroviaire ne peut être indemnisé pour sa propre négligence, témérité ou inconduite volontaire, puisque cela serait contraire à l'ordre public qui préconise une exploitation ferroviaire sûre.

Cadre réglementaire en Australie

Le réseau ferroviaire australien est un réseau complexe composé de 41 461 km de voies. Chaque autorité (état) a adopté sa propre loi. Pour le moment, aucune loi nationale ne régit les chemins de fer ou la sécurité ferroviaire en Australie, mais des mesures ont été prises en vue de développer une loi type nationale et de mettre sur pied un organisme unique de réglementation de la sécurité ferroviaire. Le National Rail Safety Guideline for Accreditation souligne les principes généraux et les exigences en matière d'accréditation des opérateurs ferroviaires en Australie et s'adresse aux gestionnaires de l'infrastructure ferroviaire ou aux opérateurs de matériel roulant dans un ou plusieurs états ou territoires australiens. Tout demandeur doit démontrer qu'il a la capacité financière ou un régime d'assurance contre les risques pour la population, pour le paiement éventuel d'indemnités raisonnables. Dans chacun des états ou territoires, tout demandeur est tenu de soumettre le nom de son assureur, la valeur de la police et le numéro de chaque police d'assurance responsabilité civile qu'il détient. Aucun montant précis ni aucune limite de couverture n'a été fixé. 

Cadre réglementaire en Grande-Bretagne

L'Office of Rail Regulation, un organisme de réglementation économique et de sécurité indépendant pour l'industrie ferroviaire britannique, exerce les fonctions de réglementation de la Railways Act 1993 qui comprennent la délivrance de licences ferroviaires et l'exemption de licence, l'approbation des modifications apportées aux licences et l'approbation des régimes d'assurance responsabilité civile que les exploitants ferroviaires sont tenus de détenir. 

En Grande-Bretagne, tous les exploitants ferroviaires détenteurs de licence doivent détenir et maintenir une assurance responsabilité civile aux conditions approuvées par l'Office of Rail Regulation. Les exigences en matière d'assurance que l'Office of Rail Regulation doit respecter sont énoncées dans des documents d'orientation. L'Office of Rail Regulation a entrepris un examen de l'assurance en novembre 2006 au terme duquel il a conclu que le niveau minimal standard de couverture devrait demeurer à 155 M£ par incident.

Afin d'aider l'Office of Rail Regulation à déterminer si un exploitant ferroviaire est suffisamment assuré, les demandeurs doivent lui fournir des certificats d'assurance. Le certificat d'assurance doit identifier chaque assureur et établir la part de couverture qui revient à chacun, indiquer la période couverte par la police, en résumer la portée et ses exclusions et préciser la loi applicable en vertu de laquelle la police sera interprétée.

Pour qu'elle soit considérée comme adéquate, la police d'assurance responsabilité de chaque exploitant ferroviaire doit satisfaire aux exigences suivantes :

  • offrir une couverture minimale de 155 M£ à l’égard de toute responsabilité;
  • s'assurer que toute exclusion pour dommages au matériel dont l'exploitant a la garde ne s'applique pas aux bagages personnels;
  • couvrir toute différence entre l'assurance responsabilité civile de ses entrepreneurs ou sous-traitants et le niveau de couverture requis;
  • s'assurer qu'il s'agit d'une couverture par événement;
  • s'assurer que lorsqu'il est question de limite d'indemnité totale, la limite sera rétablie au moins une fois si elle est épuisée.

Autres points dont le demandeur doit tenir compte :  

  • espoir raisonnable d'honorer les obligations de l'autoassurance;
  • l'assurance doit être contractée auprès d'assureurs renommés assujettis à la réglementation;
  • la couverture doit s'appliquer en tout temps pendant les activités.  

L'Office of Rail Regulation reconnaît que l'autoassurance donne à un exploitant ferroviaire la capacité financière de s'acquitter de toute responsabilité envers un tiers pour laquelle il n'est pas couvert, y compris tout excédent ou toute franchise en vertu des polices.

Sollicitation de commentaires sur des questions clés

L’Office a identifié les questions-clés suivantes à prendre en considération lors de son examen du Règlement. Vous voudrez peut-être consulter le Règlement sur l’assurance responsabilité civile relative aux chemins de fer avant de répondre aux questions.

Questions de consultation aux fins de l'examen du Règlement sur l'assurance responsabilité civile

Sujet : Exigences figurant dans le Règlement

Le Règlement prévoit actuellement que l'Office étudiera les risques associés au projet de construction ou d’exploitation du chemin de fer en examinant ces dix facteurs :   

  1. le nombre de voyageurs,
  2. le nombre de trains-milles (voyageurs et marchandises),
  3. le volume de trafic ferroviaire,
  4. la classe et le volume des marchandises dangereuses transportées par rail,
  5. les types d’agglomérations desservies,
  6. le nombre de passages à niveau,
  7. la vitesse des trains,
  8. la formation de l’équipe de train,
  9. la méthode de contrôle du mouvement des trains,
  10. la fiche de sécurité du demandeur.
  • Q1. Ces facteurs sont-ils suffisants ou l'Office devrait-il étendre la liste afin de mieux évaluer les risques? Veuillez expliquer.
  • Q2. Quels facteurs, le cas échéant, devrait-on supprimer? Veuillez expliquer.
  • Q3. Devrait-il y avoir d'autres exigences ou des exigences différentes en matière d'assurance responsabilité civile liées au transport de certaines marchandises, comme les marchandises dangereuses? Si c'est le cas, pour quelle raison?
  • Q4. Devrait-il y avoir d'autres exigences ou des exigences différentes en matière d'assurance responsabilité civile liées au transport de passagers? Si c'est le cas, pour quelle raison?

Sujet : Exigences minimales

Les activités ferroviaires peuvent varier considérablement pour ce qui est du volume de trafic, des marchandises, de la portée des activités, des régions rurales ou urbaines, du nombre de franchissements, etc. Pour cette raison, le Règlement n'établit pas de montants définis, minimums ou maximums. 

  • Q5A. Devrait-on modifier le Règlement pour qu'il fixe des exigences minimales? Si c'est le cas, pour quelle raison?
  • Q5B. Le cas échéant, devrait-on faire la distinction entre marchandises générales et marchandises dangereuses? Veuillez expliquer.
  • Q6. Devrait-il y avoir des exigences minimales distinctes pour les compagnies de chemin de fer de catégorie 1 et pour les compagnies de chemin de fer d’intérêt local? Veuillez expliquer.
  • Q7. Si vous croyez qu'il conviendrait d'appliquer des exigences minimales, quelles seraient-elles et quelle approche l'Office devrait-il privilégier pour établir une exigence minimale?

Sujet : Obligation pour les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale d'informer

La Loi prévoit qu'il incombe à la compagnie de chemin de fer d'aviser l'Office par écrit, sans délai, si elle annule ou modifie son assurance responsabilité civile ou si un changement sur le plan de la construction ou de l'exploitation risque de faire en sorte que sa couverture n’est plus suffisante.

  • Q8. Quels mécanismes devraient figurer dans le Règlement pour s'assurer que les compagnies de chemin de fer avisent l'Office de tout changement important en temps opportun?
  • Q9. En cas de non-respect, l’imposition de sanctions administratives pécuniaires serait-elle un mécanisme pertinent? Y en a-t-il de plus appropriés? Veuillez expliquer.
  • Q10. Quels mécanismes, le cas échéant, devraient figurer dans le Règlement pour s'assurer que les compagnies de chemin de fer avisent leur assureur de tout changement important en temps opportun?

Sujet : Évaluation de la capacité financière

Le Règlement prévoit que l'Office évaluera la capacité financière du demandeur de maintenir le niveau d'autoassurance, avec franchise ou affectation pour autoassurance. À cette fin, l'Office examine les états financiers vérifiés de la compagnie de chemin de fer pour les trois plus récents exercices terminés.

  • Q11. L'Office devrait-il maintenir cette pratique ou devrait-il établir des exigences supplémentaires?
    Si, pour une raison ou une autre, l'Office estime que la compagnie d'assurance peut ne pas démontrer la capacité financière nécessaire pour supporter la couverture d'assurance prévue au contrat, la compagnie de chemin de fer peut être tenue de remettre à l'Office les états financiers vérifiés de la compagnie d'assurance pour les trois derniers exercices ou préciser le taux de solvabilité de la compagnie d'assurance qui a été établi par des organismes reconnus d'évaluation du crédit.
  • Q12. L'Office devrait-il continuer d'évaluer la capacité financière de la compagnie d'assurance à supporter la couverture d'assurance prévue au contrat?

Sujet : Confidentialité

Actuellement, tous les documents déposés auprès de l'Office sont versés au dossier public et peuvent être disponibles aux fins de consultation. Cependant, aux termes des Règles générales de l'Office, le demandeur peut déposer une demande de confidentialité à l'égard des documents. Dans la pratique, les compagnies de chemin de fer ont tendance à considérer comme confidentiels sur le plan commercial tous leurs renseignements financiers, y compris les renseignements liés aux montants de la couverture d'assurance.

  • Q13. Quels renseignements déposés relativement à une demande ou à une modification de certificat d'aptitude devraient être rendues publiques et quelles autres devraient demeurer confidentielles? Veuillez expliquer.
  • Q14. Devrait-on rendre publics les montants d'assurance responsabilité civile et d’affectation pour autoassurance? Veuillez expliquer.

Sujet : Autres questions

Si vous souhaitez donner votre avis sur d'autres questions liées à l'assurance responsabilité civile ou à la responsabilisation, ou encore sur le régime de réglementation actuel de l'Office, n'hésitez pas à le faire. 

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