Politique de surveillance de la conformité et d’application de la loi

Table des matières

1. Objectif de la politique

La présente politique décrit les outils qu’utilise l’Office des transports du Canada (Office) et la façon dont il cible ses ressources de surveillance de la conformité et d’application de la loi afin d’amener, dans toute la mesure du possible, les entités réglementées à se conformer de manière proactive à leurs obligations légales, soit celles que l’Office surveille.

2. La Loi

L’Office a comme principale responsabilité l’administration de la Loi sur les transports au Canada (Loi) et de ses règlements d’application. Il partage également la responsabilité de plusieurs autres lois et règlements liés au réseau de transport national (voir lois et règlements). L’Office a mis en place un programme de surveillance de la conformité et d’application de la loi pour s’assurer que les entités réglementées s’acquittent de leurs obligations légales.

3. Principaux mandats de l’Office

L’Office a trois principaux mandats :

  1. veiller à ce que le réseau national de transport fonctionne efficacement et harmonieusement, dans l’intérêt de tous les Canadiens : incluant ceux qui y travaillent et y investissent, en passant par les producteurs, les expéditeurs, les usagers et les entreprises qui l’utilisent, jusqu’aux collectivités où il est exploité;
  2. protéger le droit fondamental des personnes handicapées à un réseau de transport accessible;
  3. offrir aux passagers aériens un régime de protection du consommateur.

4. Contexte de l’Office

L’Office est un organisme de réglementation indépendant et un tribunal qui régit plus de 1 500 fournisseurs de services dans les secteurs du transport aérien, ferroviaire, maritime et du transport interprovincial par autobus. Les responsabilités de l’Office consistent, entre autres, à voir au respect de quelque 260 dispositions dont la violation est passible de sanctions administratives pécuniaires (SAP). Ce nombre passera à environ 520 d’ici 2022 en conséquence de modifications réglementaires et législatives.

L’Office vérifie plus particulièrement le respect des éléments suivants :

  • dispositions de la Loi et de ses règlements;
  • ordonnances émises par l’Office dans le cadre de règlement de différends, de déterminations réglementaires et d’enquêtes de sa propre initiative;
  • conditions assorties aux autorisations réglementaires, par exemple les conditions des permis et licences d’exploitation aérienne, les autorisations de construction de chemin de fer et les certificats d’aptitude pour les compagnies de chemin de fer.

4.1 Contraventions à la Loi sur les transports au Canada (Loi)

Il y a deux façons de sanctionner les contraventions en vertu de la Loi :

Infraction et peines
Une entité réglementée qui contrevient à une disposition de la Loi, ou à un texte d’application de celle-ci, commet une infraction et est passible, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, dans le cas d’une personne physique, d’une amende maximale de 5 000 $ et, dans le cas d’une personne morale, d’une amende maximale de 25 000 $.
Violation
Une entité réglementée qui contrevient à une disposition, à une obligation ou à une condition désignée comme un texte dont la contravention est sanctionnée commet une violation et s’expose à une SAP maximale de 5 000 $ dans le cas d’une personne physique et de 25 000 $ dans le cas d’une personne morale. Si l’entité réglementée est une compagnie de chemin de fer de compétence fédérale et ne s’acquitte pas de ses obligations en matière d’assurance responsabilité, elle s’expose à une SAP maximale de 100 000 $. Une entité réglementée qui contrevient à une disposition ayant pour objet la reconnaissance et l’élimination des obstacles aux possibilités de déplacement des personnes handicapées s’expose à une SAP maximale de 250 000 $.

Un cas de non-conformité peut être sanctionné en tant que violation, ou comme infraction. Selon sa politique, l’Office sanctionne généralement ce type de cas en tant que violation. Il peut toutefois y avoir des exceptions dans des cas extrêmes de non-conformité où il conviendra de les sanctionner en tant qu’infraction. Un cas de non-conformité ne peut pas faire l’objet à la fois d’une peine pour infraction et d’une SAP pour violation.

La présente politique porte uniquement sur les mesures destinées à faire respecter les obligations légales qui relèvent de la compétence de l’Office. Elle ne porte pas sur le traitement de la non-conformité en tant qu’infraction, même si l’Office pourrait, à sa discrétion, décider de la sanctionner comme telle.

5. Approche de l’Office en matière de surveillance de la conformité et d’application de la loi

L’Office encourage et assure la conformité de diverses façons, qui vont de la promotion de la conformité par la sensibilisation et l’éducation et par la surveillance et la vérification, ou aller jusqu’à des mesures d’application de la loi. Cet éventail de mesures est communément désigné comme étant le continuum de conformité.

Continuum de conformité

Continuum de conformité
Figure 1 - version texte

Le continuum de conformité comprend trois activités: : promotion, vérification et application

Exemples de promotion de la conformité :

  • lignes directrices
  • notes d’interprétation
  • ligne d’aide

Exemples de vérification de la conformité :

  • examens de vérification de la conformité
  • attestations/rapports annuels
  • autoévaluations de conformité
  • inspections sur dossiers
  • inspections sur place et suivi
  • enquêtes ciblées

Exemples d'application de la conformité :

  • SAP
  • ordonnances/arretés de l’Office et suivi
  • suspension/annulation de licence

Ces activités peuvent se dérouler dans n'importe quel ordre et peuvent être répétées si nécessaire.

6. Principes directeurs

L’Office se fonde sur les principes ci-après pour mener les activités de surveillance de la conformité et d’application de la loi relevant de son mandat :

  • Processus justes, objectifs et cohérents : les règles et les processus en matière d’inspection, d’enquête, d’application de la loi et d’imposition de SAP sont clairs, communiqués efficacement et appliqués de manière cohérente et impartiale.
  • Transparence : des renseignements expliquant aux entités réglementées comment s’acquitter de leurs obligations légales; les activités de surveillance de la conformité et d’application de la loi qui pourraient les viser; les problèmes de conformité reconnus, traités et corrigés sont clairement communiqués sur le site Web de l’Office dans le but de promouvoir la conformité.
  • Prise de décision fondée sur des preuves : les décisions concernant les mesures de surveillance de la conformité et d’application de la loi s’appuient sur l’analyse des meilleures données et preuves disponibles.
  • Proportionnalité : les mesures d’application de la loi de l’Office sont proportionnelles à la contravention et aux circonstances connexes, comme les antécédents de l’entité réglementée en matière de conformité.

Tous les employés de l’Office s’acquittent de leurs fonctions de surveillance de la conformité et d’application de la loi conformément aux valeurs fondamentales de l’Office énoncées dans son Code de valeurs et d’éthique.

7. Rôles et responsabilités

Président

Le président est le premier dirigeant de l’Office; à ce titre, il supervise et dirige les travaux de ses Membres et de son personnel et procède notamment à la désignation des membres qui traiteront les cas dont il est saisi. Le président est également un membre de l’Office. .

Membres

Les déterminations réglementaires, notamment sur les questions de conformité, sont rendues par une formation de membres désignés par le président de l’Office.

Agents verbalisateurs désignés et analystes de la conformité

L’Office s’acquitte de son mandat d’assurance de la conformité par l’entremise d’agents verbalisateurs désignés (AVD) et d’analystes de la conformité qui travaillent à l’administration centrale et dans diverses régions du pays. Leur travail est orienté et appuyé par des experts en matière de transport aérien, ferroviaire, maritime et de transport interprovincial par autobus, ainsi qu’en matière de transport accessible.

Les agents verbalisateurs sont désignés par des membres de l’Office pour exercer les pouvoirs que la Loi leur confère, soit de dresser des procès-verbaux de violation et d’imposer des SAP. Les AVD procèdent à des inspections de conformité et enquêtent sur des cas de contravention présumée. Ils peuvent procéder à la visite de tout lieu dans l’exercice de leurs fonctions, afin de vérifier que les entités réglementées se conforment à leurs obligations légales. Les AVD peuvent également faire comparaître des témoins et les contraindre à produire des documents et autres informations.

Les analystes de la conformité sont des employés de l’Office qui ont notamment pour fonctions d’élaborer et de mettre en œuvre des stratégies et des outils d’assurance de la conformité servant aux activités de surveillance. Ils mènent des activités de surveillance dans le cadre d’examens de conformité auprès des entités réglementées. Ils effectuent également l’analyse des habitudes et des tendances en vue d’orienter les activités de surveillance de la conformité et d’application de la loi.

Autres membres du personnel de l’Office

Des experts de l’Office aident aux activités de surveillance de la conformité et de vérification des obligations légales relatives aux licences, aux assurances, aux permis et aux tarifs.

8. Programme de surveillance de la conformité et d’application de la loi

L’Office affecte des ressources à la conformité en deux étapes : des ressources sont d’abord consacrées à un certain nombre de dossiers de conformité importants, puis celles qui restent sont affectées en fonction d’une évaluation du risque de non-conformité des entités réglementées.

8.1. Répartition des ressources de conformité aux priorités définies

Voici les trois priorités auxquelles sont d’abord affectées les ressources :

  1. suivi de l’ensemble des ordonnances de l’Office pour faire en sorte que les entités réglementées se conforment aux exigences qu’elles renferment;
  2. suivi des renseignements crédibles (p. ex., reportages, signalements reçus, tendances en matière de plaintes, présentations formelles et informelles) indiquant que des obligations légales ont pu être enfreintes;
  3. vérification une fois par année que chaque compagnie de chemin de fer réglementée détient l’assurance responsabilité obligatoire.

8.2. Approche de conformité fondée sur le risque

L’Office applique une approche fondée sur le risque pour décider où il affectera les ressources de surveillance de la conformité et d’application de la loi, au-delà des priorités énumérées précédemment. Ainsi, l’Office dirige ses ressources limitées là où la probabilité ou les répercussions d’une non-conformité sont plus élevées. On peut donc affecter plus de ressources aux entités présentant un profil de risque élevé et là où l’incidence d’une non conformité sur les usagers du réseau de transport pourrait être importante. Le profil de risque d’une entité réglementée repose, en partie, sur l’information tirée d’une l’analyse des habitudes et des tendances qui permet de cerner des problèmes de conformité qui existent peut-être déjà ou qui sont susceptibles d’apparaître.

Avec une telle approche, l’Office pourra utiliser un vaste éventail d’outils pour surveiller activement un plus grand nombre d’entités réglementées dans tous les modes de transport et dans l’ensemble du continuum de la conformité, devant la vaste gamme d’obligations légales qu’il est chargé de faire respecter, par exemple le Règlement sur les transports accessibles aux personnes handicapées et le Règlement sur la protection des passagers aériens.

9. Outils et activités du programme de surveillance de la conformité et d’application de la loi

L’Office utilise plusieurs outils et activités différents dans l’ensemble du continuum de conformité, d’une part pour encourager les entités réglementées à s’acquitter de leurs obligations, et d’autre part pour cerner les cas de non-conformité et prendre les mesures qui s’imposent.

9.1. Promotion de la conformité

L’Office fournit aux entités réglementées des lignes directrices et d’autres informations pour les aider à mieux comprendre leurs obligations légales. Il mène des activités ciblées de sensibilisation auprès d’entités réglementées individuelles, ou de groupes d’entités. Au cours de ces activités, il explique certaines dispositions législatives précises afin de les aider à bien comprendre leurs obligations et les conséquences d’une non-conformité.

9.2. Vérification de la conformité

Voici les activités que mène l’Office pour surveiller et évaluer de manière proactive si les entités réglementées respectent leurs obligations légales :

  • examen de leurs questionnaires d’auto-évaluation et attestations de conformité, et suivi
  • examen de leurs sites Web pour déterminer s’ils sont conformes aux exigences, et suivi;
  • examens et suivis réguliers auprès des entités aériennes et ferroviaires réglementées, pour vérifier que leurs documents sont valides, mais aussi qu’elles respectent en permanence leurs obligations légales en matière d’assurance responsabilité;
  • suivi pour vérifier que l’ensemble des ordonnances de l’Office sont respectées;
  • inspections sur dossiers pour vérification de la conformité.

Outre ce qui précède, les AVD procèdent également à des visites sur place pour évaluer et vérifier la conformité. Ils mènent des enquêtes ciblées dans le cas de violations présumées. La nature et la fréquence des visites sont décidées en fonction du profil de risque de l’entité réglementée et sont généralement réalisées à son lieu d’affaires, parfois même à des installations de transport, comme dans les aéroports et les gares ferroviaires. Ces visites sont parfois planifiées et annoncées, parfois non. Des enquêtes ciblées sont menées si un AVD détient plus de preuves concrètes d’une non-conformité présumée. L’AVD peut utiliser toute preuve pertinente disponible, y compris celles produites dans le cadre de règlements des différends de l’Office, mais aussi de déterminations réglementaires, d’enquêtes de sa propre initiative et d’autres procédures.

9.3. Application de la loi

Les mesures prises par l’AVD en situation de non-conformité s’alourdissent en fonction de la nature de la violation et des antécédents de l’entité réglementée en matière de conformité. Voici les mesures d’application de la loi que peut prendre un AVD qui croit qu’une entité réglementée a enfreint la Loi ou ses règlements d’application, ou qui constate qu’elle n’a pas respecté une ordonnance de l’Office :

A) Mise en garde

Un AVD peut faire parvenir à une entité réglementée une mise en garde pour lui indiquer que, selon lui, certaines de ses actions ou omissions pourraient contrevenir à la Loi ou à ses règlements d’application. Par cette mise en garde, l’AVD informe l’entité qu’il pourrait prendre des mesures d’application plus officielles si le comportement ou l’action devait persister. La mise en garde énonce la disposition législative ou réglementaire qui pourrait avoir été enfreinte, de même que les faits reprochés. Il y est également indiqué ce que doit faire l’entité réglementée pour cesser le comportement reproché et maintenir la conformité, ainsi que le délai accordé pour ce faire.

Une mise en garde est émise uniquement lorsque tous les éléments suivants sont réunis :

  1. la gravité du préjudice ou de l’incidence découlant de la non-conformité présumée sur les passagers, le marché ou l’industrie touchés n'est pas élevée;
  2. la non-conformité reprochée était involontaire;
  3. l’entité réglementée n’a pas reçu de SAP pour avoir enfreint la ou les dispositions en cause au cours des quatre dernières années.

Les AVD feront, à une date fixée par eux, un suivi auprès de l’entité réglementée ayant reçu la mise en garde, afin de vérifier qu’elle se conforme à la ou aux dispositions ayant fait l’objet de la mise en garde.

Une mise en garde ne peut faire l’objet d’une révision.

B) Procès-verbal de violation contenant un avertissement de contravention à des dispositions en matière d’accessibilité

S’il croit qu’une entité réglementée a contrevenu à des dispositions en matière d’accessibilité ayant pour objet la reconnaissance et l’élimination des obstacles aux possibilités de déplacement des personnes handicapées, l’AVD peut dresser un procès-verbal de violation contenant un avertissement. L’avertissement diffère d’une mise en garde en ce sens qu’il a un effet légal et qu’il peut faire l’objet d’une révision (voir ci-dessous).

C) Procès-verbal de violation prévoyant une sanction administrative pécuniaire

S’il croit qu’une entité réglementée a contrevenu à un texte désigné de la Loi ou de ses règlements d’application, ou n’a pas respecté une ordonnance de l’Office prononcée en vertu d’un texte désigné, un AVD peut dresser un procès-verbal de violation fixant la SAP que l’entité réglementée est tenue de payer. L’AVD et la personne au poste de gestionnaire, Conformité et application de la loi, peuvent demander au personnel de l’Office des conseils ou de l’aide pour dresser le procès-verbal de violation. La personne au poste de directeur principal, Surveillance de la conformité et application de la loi, peut, en tant qu’AVD, guider et conseiller le gestionnaire et les AVD.

Les SAP sont gérées en fonction d’un régime de sanctions progressives visant à favoriser le respect de la loi.

Prise en compte du niveau de gravité et des récidivistes

La Loi ou ses règlements prévoient le montant maximal d’une SAP pour une violation précise. Toutefois, la SAP imposée dépend :

  • de la gravité du préjudice causé par la violation;
  • du nombre de fois que l’entité réglementée a violé la même disposition.

L’Office a attribué un niveau de gravité (de A à D) à chacune des dispositions législatives ou réglementaires dont la violation est passible d'une SAP. La violation d’une disposition de niveau A est considérée comme étant de nature strictement administrative, jusqu’au niveau D, soit la plus grave (voir les niveaux). Pour chaque niveau, la SAP augmente progressivement en fonction la première violation et violations suivantes.

Ce régime prévoit des sanctions croissantes pour des violations répétées. Chaque nouvelle violation d’une même disposition de la Loi ou de ses règlements par une même entité au cours d’une période de quatre ans fera augmenter progressivement le montant de la sanction qui pourra atteindre le montant maximal fixé pour chaque disposition.

Prise en compte de facteurs aggravants ou atténuants

Les AVD peuvent tenir compte de facteurs aggravants ou atténuants avant de décider du montant de la SAP à imposer dans le cas d’une violation précise. Voici quelques uns de ces facteurs :

  • gravité du préjudice ou de l’incidence sur les passagers, le marché ou l’industrie touchés;
  • mesures prises par l’entité réglementée pour se conformer ou se soustraire à l’obligation;
  • mesures prises par l’entité réglementée pour atténuer ou annuler les effets de la violation;
  • ampleur de la mesure corrective prise par l’entité réglementée pour se conformer ou éviter d’éventuelles situations de non-conformité;
  • niveau de coopération de l’entité réglementée au cours d’une enquête;
  • nombre de violations commises antérieurement et leur gravité.
Processus de l’Office pour signifier un procès-verbal de violation à une entité réglementée

Un procès-verbal de violation parvient par courrier recommandé (ou par messager) à l’entité réglementée et nécessite une signature au moment de la livraison. De plus, par mesure de courtoisie, un document numérisé est envoyé par courriel à l’entité et à son représentant légal (s’il y a lieu).

9.4. Processus de révision des procès-verbaux de violation

Processus de révision des procès-verbaux de violation contenant un avertissement de contravention à des textes désignés en matière d’accessibilité

Une personne à qui a été signifié un procès-verbal de violation contenant un avertissement peut déposer par écrit auprès de l’Office une requête en révision des faits reprochés.

Processus de révision des procès-verbaux de violation fixant une SAP :

Sur demande de l’entité réglementée, le Tribunal d’appel des transports du Canada (TATC) examine les faits reprochés par l’AVD ou le montant de la SAP imposée. À l’issue de la révision, le TATC peut :

  • confirmer la contravention et le montant de la SAP;
  • confirmer la contravention, mais réduire le montant de la SAP;
  • déterminer que la personne n’a pas commis de violation, auquel cas le procès-verbal de violation est annulé.

10. Formation de membres de l’Office – conformité

Le personnel de l’Office vérifie la conformité et tente de résoudre les problèmes de conformité des entités réglementées. Pour ce faire, il tient compte de tous les faits et renseignements à sa disposition, y compris ceux reçus de l’entité réglementée. Lorsque le personnel estime, à la suite de ses interactions avec l’entité réglementée, qu’il subsiste des préoccupations en matière de conformité, il peut recommander au président de nommer une formation de membres de l’Office pour s’en charger.

L’affectation d’une formation de membres sur la conformité peut être indiquée dans l’une ou l’autre des circonstances suivantes :

  1. si l’affaire en question requiert que l’Office interprète des dispositions de la Loi ou de ses règlements qu’il n’a pas encore interprétées ou qu’elle concerne le respect par une entité réglementée d’une ordonnance de l’Office;
  2. si, pour régler un cas de non-conformité, il faudra peut-être suspendre ou annuler une autorisation accordée en vertu d'une disposition réglementaire, ou ordonner à l’entité d’accomplir un acte ou de s’en abstenir;
  3. si le personnel a épuisé tous les outils et tous les pouvoirs à sa disposition pour évaluer la conformité ou ordonner des mesures de conformité.

La formation de membres mènera une instance pour déterminer si une entité réglementée respecte ses obligations légales, y compris celles qui lui ont été imposées par une ordonnance de l’Office. La formation de membres choisira parmi les moyens suivants lequel sera le plus efficace pour rendre une décision sur la conformité :

  • émettre une détermination, dans laquelle elle conclut, de façon préliminaire, à une violation, selon les preuves disponibles, et donner l’occasion à l’entité réglementée de justifier pourquoi l’Office ne devrait pas rendre définitive sa conclusion préliminaire;
  • tenir une audience qui peut être ouverte au public;
  • nommer un enquêteur qui réunira les preuves auprès des parties en cause et en fera le résumé, ou utiliser un autre outil qu’il juge indiqué pour établir la conformité.

La formation de membres sur la conformité rendra par écrit sa décision qui sera définitive et exécutoire.

Ordonnances émises par la formation de membres sur la conformité

Si la formation de membre conclut à une non-conformité, l’Office peut prononcer contre l’entité réglementée l’ordonnance qu’elle estime indiquée. Dans l’ordonnance, l’Office pourrait imposer diverses mesures selon les pouvoirs que la Loi lui confère pour parvenir à la conformité. L’Office peut, dans certains cas, exiger l’adoption de mesures correctives à la suite d’une décision officielle concluant à la violation d’une disposition. Il peut notamment exiger que l’entité réglementée accomplisse un acte ou s’en abstienne dans un délai donné, comme il convient. L’Office peut également modifier son ordonnance si un fait nouveau ou l’évolution des circonstances depuis le prononcé de l’ordonnance le justifie.

Les décisions ou arrêtés de l’Office peuvent être homologués par la Cour fédérale ou une cour supérieure; le cas échéant, leur exécution s’effectue selon les mêmes modalités que les ordonnances de la cour saisie. L’Office ou toute autre partie peut faire homologuer l’ordonnance devant cette cour en cas d’outrage au tribunal.

L’Office peut suspendre ou annuler des licences ou des permis ainsi que d’autres autorisations accordées en vertu d’une disposition réglementaire dans le cas de certaines violations de la Loi ou de ses règlements si l’entité réglementée ne respecte pas les autorisations qui lui ont été accordées ou les conditions pour les conserver.

11. Processus simultanés

Dans le cas de certains incidents complexes de non-conformité potentielle impliquant de nombreux problèmes et de multiples violations possibles, un AVD peut entreprendre une enquête ciblée sur certains aspects de l’incident qui pourrait déboucher sur un procès-verbal de violation assorti d’une SAP. Au cours d’une telle enquête, l’Office pourrait également mettre sur pied une formation de membres qui sera chargée d’étudier d’autres aspects du ou des mêmes incidents.

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